第六章　其他行政主体

6.1　本章要点

■ 掌握其他行政主体的含义、种类

■ 理解法律、法规授权国家行政机关以外的组织行使职能的必然性和重要意义

■ 掌握被授权组织的法律地位

■ 掌握行政委托的概念和产生原因

■ 掌握受委托组织的权利和义务

6.2　重点难点导学

一、其他行政主体概述

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1．概念

其他行政主体是指行政机关以外的行使一定行政职能的法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织。

2．种类

（1）法律、法规授权的组织。该类主体包括以下四种：

①法律、法规授权的社会公权力组织；

②法律、法规授权的国有企事业单位；

③私法人或民办非法人组织；

④行政机关的内设机构、派出机构等。

（2）其他社会公权力组织，指法律、法规未授权行使公权力情况下的社会公权力组织。包括行业协会、基层群众性自治组织、工青妇一类社会团体等。

二、法律、法规授权的组织

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1．概念

（1）法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家行政机关组织。

（2）特征

①法律、法规授权的组织是指非国家行政机关的组织。它们只有在行使法律、法规所授行政职能时，才享有国家行政权力和承担行政法律责任。

②法律、法规授权的组织行使的是特定行政职能而非一般行政职能。

③法律、法规授权的组织行使的职能为具体法律、法规所授，而非行政组织法所授。

（3）法律、法规授权国家行政机关以外的组织行使职能的必然性和重要意义

①根据民主发展的趋势，国家职能将不断向社会转移。

②社会进入“行政国家”阶段以后，行政职能大量增加，这些职能如果都由国家行政机关集中行使，势必助长官僚主义、腐败和权力的滥用。国家应尽可能将一部分可能社会化的行政职能社会化。

③有些行政职能由社会组织行使比行政机关行使更适合。因为社会组织更接近行政相对人，对相应领域行政相对人的情况更熟悉，其管理行为更易于为相对人所接受。

④某些国有企事业单位和其他社会组织所行使的职能，除了其本身的生产经营或社会事务、社会活动的性质以外，同时又具有一定的公行政性质。

2．被授权组织的条件和范围

（1）被授权组织的条件

①相应组织应与所授权行使的行政职能无利害关系；

②相应组织应具有了解和掌握与所行使行政职能有关的法律、法规和有关技术知识的工作人员；

③相应组织应具备所授行政职能行使所需要的基本设备和条件；

④对于某些特别行政职能，被授权组织还应具备某些特别的条件，如保密、安全等。

（2）被授权组织的范围

根据我国现行法律、法规授权的情况，可大致归纳为下述几类：

①基层群众性自治组织。主要是指城市和农村按居民居住的地区设立的居民委员会和村民委员会。

②行业组织。行业组织是现代社会发展最快、最广泛的社会公权力组织。这些组织既可以根据组织章程行使各种相应的社会公权力，同时亦可接受法律、法规授权行使特定职能。

③工青妇等社会团体。法律、法规授权工青妇等社会团体行使某种行政职能，办理一定行政事务的情况是大量的、常见的。

④事业与企业组织。法律、法规授权事业组织行使特定行政职能的情况是较多的。

⑤行政机关的内设机构和派出机构。在某些特殊情况下，为行使行政职能的方便，法律、法规也会授权行政机关的内设机构或派出机构独立作出某种特定行政行为，并赋予其行政主体的资格。

3．被授权组织的法律地位

（1）被授权组织在行使法律、法规所授行政职能时，是行政主体，具有与行政机关基本相同的法律地位。可以依授权发布行政命令、采取行政措施、实施行政行为。

（2）被授权组织以自己名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任。

（3）被授权组织在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体的地位。只有在行使行政职能时，被授权组织才具有行政主体地位。

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三、其他社会公权力组织

1其他社会公权力组织的含义

其他社会公权力组织是指法律、法规未授权行使公权力情况下的社会公权力组织。

社会公权力组织不仅可以因法律、法规授权（即作为法律、法规授权的组织）而成为行政主体，而且可以因其依组织章程行使某些行政职能而成为行政主体。

2．其他社会公权力组织的行政主体资格

（1）社会公权力组织对内行使行政职权，取得内部行政主体资格的法理根据是比较容易证明的。

（2）在某些特定情况下，内部相对人与外部相对人相互联系或者存在某种特定公共利益的情况下，社会公权力组织的权力行使是可以及于外部相对人的。

（3）社会公权力组织这种对外权力的权源形式上是其组织章程，但其实质是现代公法法理，即国家权力向社会转移，二元化社会向多元化社会过渡。即社会公权力组织的章程要报国家行政机关备案审查，社会公权力组织对外行使公权力的行为要接受国家审查。

3．其他社会公权力组织的范围

（1）这里的其他社会公权力组织的范围相当于被授权组织的范围，因为从理论上说，社会公权力组织都可以被法律、法规授权行使行政职能，成为法律、法规授权的组织。

（2）其他社会公权力组织的种类、形式，与被法律、法规授权的社会公权力组织的种类、形式是相同的。其种类、形式同样包括基层群众性自治组织、行业协会、工青妇一类社会团体等。

四、行政委托情形下的行政主体

1行政委托概述

（1）概念

行政委托是指行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织行使某种行政职能、办理某种行政事务。

（2）原因

①在现代社会，行政机关由于受编制、经费等的限制，依靠本身的力量有时难以完成既定行政任务和实现预定行政目标，从而使行政委托成为必要。

②行政预期性弱，变动性强，对于实践中因随时可能出现的新的、不可预料的情况而增加的临时性任务。行政不可能，也没有必要新设机构、新增编制。对此，行政委托更符合节约和效益原则。

③行政有时会遇到某些技术性很强的事务要处理。这些事务由于不是经常性的，行政机关没有必要设置专门的机构和人员来从事相应业务。对于这种情况，行政委托显然也是必要的。

2．受委托组织的含义

（1）概念

受委托组织是指受行政机关委托行使一定行政职能的非国家行政机关的组织。

（2）特征

①受委托的组织不是行政机关，也不是其他国家机关。它的基本职能是从事其他非国家职能性质的活动。

②受委托的组织仅能根据委托行使一定行政职能，而不能行使一般的行政职能。

③受委托的组织行使一定的行政职能是基于行政机关的委托，而非基于法律、法规的授权。

④受委托组织与委托行政机关的关系不同于行政机关内部的委托、代理关系。

3．受委托组织的条件和范围

（1）条件

①受委托组织应是依法成立的管理公共事务的事业组织。

a．受委托组织只能是事业组织；

b．受委托组织只能是以管理公共事务为基本职能的事业组织；

c．受委托组织只能是依法成立的事业组织。

②受委托组织具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。

③受委托组织履行受委托职能需要进行检查或者技术鉴定的，它应有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

（2）范围

从现行法律、法规的规定和行政管理实践来看，受委托组织的范围大致同于法律、法规授权组织的范围；如具体法律、法规没有规定时，则由行政机关根据行政法的一般原理自行确定。

4．受委托组织的法律地位

（1）受委托组织不是行政主体。受委托组织行使一定行政职能必须以委托行政机关的名义，且由委托行政机关对其行为向外部承担法律责任。

（2）受委托组织在内部行政法律关系上，是作为与委托行政机关相对的独立一方当事人，即内部行政法律关系主体。

（3）受委托组织的主要权利和义务

①主要权利

a．取得履行职责所应有的权力、管理手段和工作条件；

b．依法行使被委托的职权和办理被委托的事项；

c．取得履行职责所需要的经费和报酬；

d．请求有关行政机关协助排除其在履行职责中所遇到的障碍；

e．向委托行政机关提出变更委托范围和改进相应领域行政管理的建议。

②主要义务

a．在委托行政机关委托的范围内行使职权，不超越委托权限；

b．依法办事，不徇私舞弊、以权谋私；

c．接受委托行政机关的监督、指导，向委托行政机关请示、汇报和报告工作；

d．认真履行被委托的职责，热情为行政相对人服务，听取相对人的意见，接受相对人的监督。