七、典型案例

本章以包头市北梁棚户区改造PPP项目为例进行解析。

（一）案例背景

首先，包头市北梁棚户区是全国最大的集中连片城市棚户区，位于包头市东河区中心区域，总面积约为13平方公里，其中国有土地约为8平方公里，集体土地约为5平方公里，居民约有4.7万户、12.4万人。受自然环境、历史条件、经济水平和社会等各种因素影响，北梁棚户区存在市政基础设施匮乏、生活环境和居住条件差、低收入人群居多、多民族聚居并有地形结构复杂等特点，导致拆迁难度大，建设周期长而不适用传统的改造模式。其次，北梁棚改项目总投资为232亿元，除国家和自治区、市两级的自筹部分，仍有170亿元的资金缺口。另外，由于拆迁涉及居民12.4万人，三年内需拆迁房屋建筑面积373万平方米，新建回迁住房395万平方米，建设配套设施55万平方米，而购买安置房、棚户区拆迁、新建安置房以及配套基础设施等环节需要同步进行，使得资金使用、监管以及回笼控制难度大。棚户区改造举步维艰。

（二）开发性金融支持北梁棚改的主要做法

国家开发银行是支持北梁棚户区改造的主力银行，以“政府主导、市场运作、金融支持、滚动发展”的运作模式推进棚户区改造项目的实施。

国家开发银行从规划视角进行全局谋划。通过亲赴现场调研，国开行编制《内蒙古棚户区改造系统性融资规划》与《包头市系统性融资规划》，设计了新型的投融资机制，确定区域投融资发展线路图，并且将包头市列为全国唯一一个省级平台以外的棚户区改造贷款试点城市。国开行通过与市政府研究居民安置计划、实施方案以及融资计划，将棚户区安置区建设、现有棚户区市政设施改造、棚户区保留建筑的保护及旅游开发纳入规划。

在控制政府债务风险上，国开行实行“统一评级、统一授信、统借统还”。通过开展统一评级，确定市政府的信用等级，对包头市的整体偿债能力做出预期判断；通过统一授信，规范市政府的债务管理，确定政府的融资空间；通过统借统还，对总量进行控制，做强做大融资主体，实行统一申贷、统一还款。

国开行就棚户区改造项目中“拆迁难、拆迁慢”的问题，提出“购买、建设结合，优先支持购买安置房，快速启动棚改工作”的模式，该模式系国开行系统内首创，北梁棚改也成为首个通过购买安置房解决棚改问题的成功案例。2013年6月，国开行承诺贷款11.2亿元用于购买5193套安置房，当月发放5亿元，包头市当月即完成全年任务量50%。

国开行与包头市政府运用“公司合营”的模式，通过多元融资做大投融资主体。一是有效整合财政资金，做大做强包头市保障性住房发展建设投资有限公司。二是通过对包头市保障性住房发展建设投资有限公司注资，降低其资产负债率。三是以市场化的方式引入包头市安厦房地产开发有限公司、包头市房地产置业担保有限责任公司等企业，利用其专业运营和管理经验，完善公司的治理结构和现金流建设。协调内蒙古电力公司等区内企业做好配套基础设施建设，积极协助政府引入市场化主体。

国开行为北梁棚户区改造项目量身定做产品组合。通过协同专项贷款、专项债权以及专项基金，多渠道为北梁棚户区改造进行融资。在贷款上，国开行加大专项贷款的投放力度，保证足额到位，发放10亿元过桥贷款弥补项目资金短期投入不足，后续再发放100多亿元的中长期贷款解决滚动开发的资金需求；在债券上，协助包头市发行“债贷组合”专项债权，共同策划发放20亿元企业债券，解决期限错配问题，实现稳定的项目现金流；在基金上，国开行与包头市政府设立北梁专项基金等，引导社会资金注入，加大北梁棚户区改造项目的支持力度。国开行通过“融智+融资”模式，改善投资环境，其他的金融机构也积极参与国开行的贷款银团或提供授信服务，如中国农业发展银行贷款40亿元支持北梁土地储备项目。

在信用结构的设计上，通过土地抵押、开立偿债资金专户、应收账款抵押等形式为国开行回收资金提供保障。一是国开行将整合后的资金统一发放至包头市保障性住房发展建设投资有限公司，包头市保障性住房发展建设投资有限公司将一部分资金用于购买和建设安置房；其余部分由北梁棚户区搬迁改造现场指挥部用于棚户区居民区及企事业单位的征拆。二是当棚户区居民被安置到新购买的安置房后，产生回流资金，一部分资金以购房款的形式回收至包头市保障性住房发展建设投资有限公司；另一部分在对棚户区居民进行安置后，搬迁腾空后规划建设用地约10000亩，先期选择2000亩条件较好的成熟地块，通过招商引资的方式进行土地一级开发，利用市场资金推进房屋征收和安置房建设，以有效解决资金缺口，缓解政府资金投入压力。同时逐步将搬迁腾空的8000亩土地纳入土地储备计划，集中进行收储，并进行土地整理和配套建设，待土地升值后适时挂牌出让，以土地开发收益的形式回收至包头市政府，充实财政资金，确保市财政及时足额地向借款人包头市保障性住房发展建设投资有限公司拨付委托代建资金，最终上述两部分资金通过偿还本息等形式回收至国开行，以有效防范政府信贷风险。

截至2015年9月，国开行累计向北梁棚户区发放贷款142亿元，惠及居民15.3万人，充分彰显了服务国家战略、关注热点、解决难点、以国为家的家国情怀。