二 尼克松的福利思想和福利改革措施

作为一个保守主义者，尼克松的福利思想也同样由两方面内容构成：在社会财富分配问题上，反对“福利权利”思想，主张把个人通过福利所得的社会财富与他所付出的劳动挂钩（即后来的“工作福利”原则）；在权力分配问题上，主张把制定政策的权力分散到州和地方政府（即后来的“新联邦主义”原则）。

与极端的保守主义者不同，尼克松并不反对政府向那些无法维持生活的穷人提供生活保障。但是，尼克松也多次强调：“财富的再分配是以存在着供再分配的财富为前提的”，因此对于尼克松而言，福利政策的目的应该是“必须为所有人提供摆脱贫困的机会，而不是满足于分给每个人平均的一份”^[10]。他认为，自罗斯福新政以来实行的自由主义福利政策模式，在社会财富的分配方式方面所采取的做法实际上是企图通过税收来拉平人们的收入，违反了资本主义社会按劳动与效益付酬的分配原则，从而摧毁了人们生产财富的积极性，从长远来看将导致经济和社会发展的停滞。尼克松的福利思想受到他幼年经历的深刻影响，他的父亲常说的一句话就是：“你必须汗流满面才得糊口。”老尼克松经常让到他的杂货店来乞讨的乞丐干一些零活以换取食物，这种做法也令尼克松记忆犹新。1968年8月，尼克松在共和党全国代表大会上发表接受总统候选人提名的演说时，提出了他的福利改革措施的一个基本方针：“我们所需要的不是让更多的人进入福利名单，而是让更多的人进入工资名单。”^[11]

尼克松福利思想的另一个内容则来自于保守主义反对“大政府”的传统主张。他认为美国的活力蕴藏在地方而不是联邦政府。“政府离人民越远，政府就变得越强大，人民就变得越软弱。一个政府强大而人民软弱的国家是一个空壳子。”^[12]在尼克松看来，新政以来美国联邦政府不断扩大的趋势过多地干预了州和地方政府的事务，扼杀了它们的主动精神和创造力，是导致福利政策效率低下的主要原因。因此，他主张扭转自由主义福利政策模式中由联邦政府掌握政策制定权的权力分配模式，让州和地方政府分担权力与责任，使它们根据各地的具体情况灵活及时地处理各自所面临的问题。在1971年致国会的咨文中，尼克松指出：“在华盛顿的官员最清楚地知道，什么对每个地方的人民最有利，以及不能信任地方政府的想法实际上就是不相信人民能够自治。这种观点与美国的经历完全是背道而驰的。地方政府是最接近人民的政府，它对个人的意见负有最大的责任。在内心深处，它远比联邦政府更像是一个人民的政府。”^[13]因此，尼克松主张在福利政策制定方面建立起一个分散的权力结构。

尼克松就任总统后，立刻把他的福利思想付诸实施，企图建立一个与自由主义福利政策模式相对的保守主义福利政策模式。1969年8月8日，尼克松发表了题为《福利改革：分担责任》的全国电视广播演说，宣布了家庭援助计划（Family Assistance Plan，FAP），从而迈出了福利政策改革的步伐。

尼克松宣称，家庭援助计划的基础是三项原则：全国范围内的平等待遇、工作要求和工作刺激。该计划建议，除了保留对老人、盲人和残疾人的福利援助之外，为四口之家（不论家庭成员有没有工作）规定一个全国性的收入底线，即那些没有任何工作收入的家庭，在扣除食品券之后每年将能够得到1600美元的联邦援助金。但是尼克松强调：“外部收入将受到鼓励，而不是阻止。”根据家庭援助计划，穷困家庭中的成员就业后，每个月可以保留60美元的收入而不会减少任何福利收益，对于超出60美元的那部分，每一美元的工资收入只会使他的福利收益减少50美分。也就是说，一个家庭的最低年收入实际能够达到年联邦援助金+（年收入-720美元）/2的水平。这样，一个有工作的四口之家每年最多能够从工资和家庭援助计划中获得3920美元的收入。用尼克松的话说：“这是政府第一次承认它对工作的穷人所负的责任并不比对不工作的穷人所负的责任少。而且，这也是第一次用一种能够回报工作的方式来衡量福利收益。”^[14]

在为美国家庭规定全国性收入底线的同时，家庭援助计划还强调以“工作”代替福利。要求福利援助的接受者必须接受在离家合理距离内为他提供的工作岗位，或参加就业培训班，否则将无法获得福利援助，只有老人、残疾人和学龄前儿童的母亲可以例外。在1970年3月5日，尼克松向众议院岁入调查委员会提交的要求批准家庭援助计划的声明中，对家庭援助计划进行了更加详细的解释。他说：“新计划的中心点在于，只有那些愿意工作或愿意接受工作训练的人有资格受益。此外，新的计划将奖励那些接受工作的人，而不是像现行体系那样惩罚他们。总之，家庭援助计划首先将使福利成为让人们回到工作岗位上去的手段，减少福利名单，扩大国家的工资名单。这一新方案也将消除现行体系中鼓励父亲与家庭分离的因素。另外，通过为老人、残疾人、盲人制定国家最低福利水平，将使这些人能够获得有意义的援助。”^[15]尼克松希望，通过这种办法，可以刺激人们的工作积极性，改变新政以来的自由主义福利模式所造成的人们宁愿待在家里接受福利援助也不愿从事低工资工作的状况，最终实现以“工作福利”原则代替“福利权利”原则的目标。

尼克松福利政策改革的另一个主要内容就是通过岁入分享计划来推行“新联邦主义”，将权力下放给州和地方政府。这个改革措施其实已经远远超出了福利改革的范围，直接涉及美国政治权力结构的变化。可以说，限制联邦政府的权力长期以来就是保守主义权势集团与自由主义权势集团斗争的核心内容之一。早在1958年，当时的共和党众议员（后来在尼克松政府中担任国防部长）梅尔文·莱尔德（Melvin Laird）就已经提出过这个建议。1968年大选后，在两届政府交替时期，尼克松专门组织了一个工作小组考虑这个问题。1969年8月8日，他正式向国会提出了一般岁入分享计划（General Revenue Sharing，GRS）和反贫困计划。在1971年的国情咨文中，尼克松提出了岁入分享计划的具体建议，要求将50亿美元的税收返还给各州，并且把现有计划中价值100亿美元的项目交给各州控制。政府希望在诸如教育、劳工、健康那样“分散性”和服务性的项目中给各州更大的控制权。1972年12月20日，尼克松签署了州和地方财政援助法案，岁入分享计划正式成为法律。该法律规定，在接下来的3年时间里，从预算中共拨出160亿美元用于援助州和地方政府，其中1/3分给州，2/3分给3.8万个地方政府。各州能够从这个计划中获得多少资金取决于两个标准：该州的人口数量和资源的动员程度。此外，政府还规定为了从联邦政府那里获得更大的帮助，各州就需要把权力进一步下放给地方。如果一个州能够和地方政府谈判出一项可行的分享权力与资金的计划，那么它就可以得到岁入分享计划中规定分配给它的全部资金，否则就只能获得总数的90%。尼克松希望通过这种方式，能够促进美国权力的下放，建立起一个有别于新政的分散的权力结构。

可见，社会财富分配方面的“工作福利”（workfare）原则与权力分配方面的“新联邦主义”原则构成了尼克松福利思想和政策的两根支柱，它们是与新政以来自由主义福利政策模式相对立的，并且成为以后近30年里历届共和党政府（包括克林顿政府在内）福利改革的主要方向。