第三节 利益相关者代表的筛选
一项林业政策，会涉及众多的利益相关者。考虑到实施一项参与式林业政策过程所面临的人力资源、财力资源、时间资源，不可能要求所有利益相关者均参与到参与式林业政策过程中来。制定某一项林业政策，比如说集体林权制度改革。在分析集体林权制度政策的相关利益者的基础上，筛选出代表参与到改革政策的制定、实施、监测和评估中来。对任何一项林业政策，每个利益相关者都带着自己特定的利益、需求、能力、目的、热情和期望来参与过程，不同利益相关者会采取不同的方式，发挥不同的作用。因此选择不同利益群体的代表参与到政策制定过程中的相关活动就显得十分重要。
一 着力培育林农代言人
无论在中国，还是在其他发展中国家，普通林农无权无势。在生产上依赖森林砍伐木材，采集非木质林产品，开展林下种植；在生活上则依赖森林提供薪材、药材、部分食物、饲料等。这些林农也是森林破坏后环境恶化的受害者，在菲律宾、印度尼西亚、巴布亚新几内亚、老挝、柬埔寨等热带国家，外来商业公司从林业部门获取了原始林大规模商业砍伐的权利。但在这些原始森林被砍伐后，森林附近的当地社区不但失去了生产和生计的基础，还要承受火灾、干旱、极端气候等环境灾害，下游的社区则要面临季节性洪水和季节性干旱的威胁。整个河流生态系统遭受了严重的破坏，一些以打鱼为生的渔民则失去了生计的基础。毫无疑问，这些林农、渔民和下游社区群众是最重要的利益相关者，必须保障他们在林业政策过程中的参与。然而，不论在所有发展中国家、还是在发达国家保障弱势群体的参与均十分困难。农民群体很庞大，农民具有广泛的相似性，但又各有不同，知识背景、林业收入在其家庭收入中的比重、社区中的影响力、从事森林经营的技能等各有不同，不可能让全体农民参与到林业政策过程中来。我国各级政府均十分重视集体林权改革政策的宣传，力求家喻户晓。但据我们在福建、江西、贵州部分重点集体林区县的调查，只有不到20%的受访户听说过集体林权制度改革这件事。各国通行的做法是必须着力培育能够得到林农信任，代表林农利益的代理人或农民的代言人。
在瑞典、德国、芬兰、挪威等欧洲林业强国，林主协会具有很长的历史，在维护私有林农利益上发挥了至关重要的作用。这些发达国家的林主协会形成了全国性的组织化的网络，芬兰、瑞典、德国形成了从中央到地方的林主协会三级管理组织机构。第一级是国家级的林主协会联盟，如德国的林主联合会、芬兰的农业生产者和林主中心协会的林业理事会、瑞典的农场主联盟；第二级是区域级的，如芬兰有13个区域协会，瑞典有5个区域协会，挪威有8个区域协会，法国有17个大区林产主中心；第三级是基层林主协会，芬兰有158个，瑞典有300多个，挪威有368个。林主协会规模很大，芬兰林主协会有25万私有林主会员，私有林80%的营林作业、80%的木材销售计划和40%的木材销售都由林主协会来完成。瑞典私有林主联盟目前有8.8万个会员，拥有580万公顷林地，约占所有家庭私有林的50%。他们除了组织生产、销售、提供技术指导和市场信息、推动林主合作等外，同时他们代表林主利益在国际对话中发表意见，参与并协调国内私有林相关的政策和法律问题。
菲律宾、尼泊尔、印度等发展中国家非政府组织十分发达，他们渗透到乡村的每一个角落，并通过松散的联盟构成全国性或区域性的网络。如在菲律宾，关注弱势群体的NGO组织多达4000多个。菲律宾突出的贫困问题、环境问题，加上政府工作效率低下，许多社会问题不能得到及时解决，这才是40年来菲律宾NGO迅速发展起来的原因。菲律宾的许多NGO之间相互配合，形成网络，共同为菲律宾的弱势群体争取权利。菲律宾绝大多数NGO深耕基层，NGO从业人员有的就来自社区中受到一定教育的人士。在菲律宾，林业政府机构相对于少数全国性的NGO，社区动员能力差，所掌握的信息资源少，与基层互动能力差。外国政府、国际环境组织提供大量的资源，资助本土NGO广泛动员林农参与到林业政策制定中来。在媒体、网络等压力下，加上不同政党因竞选策略的需要。在菲律宾，表面上林业政策总是向林农偏好的。然而，菲律宾主要通过许可证协议的方法经营森林，适合于大面积森林的经营管理。只有那些拥有大量资金的商业集团或外国公司才能经营利用森林资源，限制了当地居民参与森林采伐和加工过程，当地居民获益较少。长期以来，林业部门与木材商业集团建立起千丝万缕的利益联盟。这个联盟不是通过制定一个新的林业政策可以打破的。1990年，菲律宾制定的林业政策中的最重要改革是群众参与森林经营活动。群众参与的林业项目包括社会林业项目、林地经营协议和以社区为基础的森林经营。1998年颁布修改了法律，以支持社区林业的发展。2006年菲律宾环境和自然资源部以腐败的名义废除了支持社区林业发展的法律和政策。而到了2011年，菲律宾环境与自然资源部宣布与德国技术合作公司（GTZ）签订合作协议，修订菲律宾林业政策，协议规定，新的林业政策将为应对全球气候变化贯彻REDD的有关措施，其中包括确定森林的边界，制定林地利用计划，制定森林共管协议，明确社区和个人的土地使用权，对森林恢复、再造林和农用林给予资助等；建立REDD监测系统；与各方利益相关者就REDD进行磋商。这将又一次将林业主管部门置于审判的位置，然而我们不得不正视，林业部门和相关的商业团体拥有影响力和利益冲动。一些NGO自觉不自觉站在与政府对立的立场上，有时并不是出于真正代言林农，而是获取自身的影响力，与其他NGO竞争资源。而这些资源则是来源于国际组织和他国政府的资助。在南美、非洲、东欧等国家，尽管有很多自称为林农代言人的机构，但真正去选择一个恰当的农民代言人并不容易。
我国的情况较为特殊。历史上，中国一直是中央集权的国家，人民对仁政寄予期盼。中国共产党一直坚持以人民的利益为最高利益。中国农村政策一直倡导“从群众中来，到群众中去”。领导者深入群众之中，把群众的意见集中起来，化为系统的意见，形成决策方案，又到群众中去贯彻落实，使抽象的理论化为现实的行动，并在实践中检验决策的正确与否。邓小平同志在20世纪80年代，提出了“摸着石头过河”，我国理论界意识到社会、经济发展管理、资源环境管理等问题需要更为复杂的理论和政策程序。而进入21世纪，在国家资本主义驱动下，各级政府都成为推动经济发展的力量，也是经济发展的受益者。社会中的个人，尤其是一部分政府官员，面对自身的权利和社会公共管理之间的矛盾，自乱阵脚。同时，随着我国市场经济改革的不断深入，社会将渐趋世俗化。这就提出了一个新的挑战，必须寻求林农代言人。在集体林权制度改革过程中，林农声音的缺失已经是影响到林权改革深入进行的关键因素。我们不能指望将生活在偏僻山区的群体邀请到北京，与大专家、大领导们一起共商林业政策大计。因此，我们需要一群人，他们能够真正走到农民中去，采用科学的方法征询林农的意见，然后把林农的观点带到讨论中来。
二 参与者的代表性
需要具体分析每一个相关利益群体的人员构成、地域分布、组织架构等。有一些利益群体，有自己的代表组织，如林产工业协会或合作组织联合会。在浙江、福建、江苏和山东等林产工业比较发达的地区，成立了家具、人造板、建材协会。福建、浙江竹业比较发达的县，会成立竹业协会或竹产业协会。他们在一定程度上能够代表产业界的意见。因此可以邀请这些协会或联合会的人士作为产业界的代表参与到林业政策制定过程中来。
有些利益群体，如林农，相对比较分散，意见比较纷杂，即使在一个村庄也很难找到大部分林农了解和信任的代表。如前文所述，需要培养农民的代言人。有了农民代言人，也需要寻找一些典型农民代表，在政策讨论过程中让农民自己品味政策调整可能对他们的生产和生活的影响。这也方便代言人在陪同农民代表参与林业政策过程中，反复思考农民的代表性问题，选择林农代表的时候，需要反复斟酌，需要建立一个公平公开透明的程序。农民代言人或研究机构的人员需要协助农民代表学习相关的林业政策知识，让林农代表参与到农民利益的调查中，并参与到意见的分类、整理中来，和提炼正确的政策表达，准确反映林农的意见。
类似林业大户、家庭林场户的群体人数并不多，零星分散在乡村之中。经营面积名列前茅、影响力大的林业大户往往被指定（或推选）为林业大户的代表，这样其他林业大户就被代表了。事实上，这些林业大户在购买集体林地使用权或林木所有权过程中，相互争夺利益，相互制造陷阱，矛盾重重。而对于家庭林场户，他们介于林业大户和小规模林农之间。一般都不愿意介入到黑道、白道的纷争中。然而少数地方政府总是要树形象，要落实国家林业政策。比如说，中央十分重视农业新型经营主体的培育，而林业部门对林业合作经济组织的培育作为集体林权制度主体改革完成后重要工作来抓。地方林业局总要抓几个林农合作经济组织的典型。有些家庭林场就被树立为林农合作经济组织的典范，而被推选为（或指定为）代表林农合作经济组织参与到林业政策过程中来。这样的代表性自然存疑，这在实际工作中却已经频繁发生。领导下基层，听听林农的意见，实际上向领导反映情况的林农是该县最大的林业个体户。比如，领导考察林农合作经济组织的发展，一位家庭林场主指着一片属于自家的林子，告诉领导说：本村5个农民自发组织起来，我牵了个头成立了××组织。领导拿出一个笔记本：请写出这五位思想觉悟高、热爱林业的农民。这位老实巴交的农民给领导笔记本上写下了自己、老婆、两个孩子和一位家在外村的舅舅的名字。领导走后，有人问这位农民：为什么不写本村你弟弟的名字。农民答：如果我弟弟来争，怎么办？
三 关注利益群体代表间的平衡
参与到政策过程中来的代表是能够影响到林业政策的分析、制定、评估与监测的进行。每一位代表的意见，在政策决策时，都会予以考虑。不同利益相关者肯定对不同的问题存在着不同的认知和立场。其中一些群体的影响力要明显高于另一些群体，他们很容易会主导了参与式林业政策过程的进行。甚至这些强势群体的代表会在议程安排，政策要点迫使政策过程按照他们的利益来安排。因此，参与式林业政策在代表选择时必须思考怎样平衡各方力量的均衡。另外，相关利益者分析也是评价新的林业政策的重要工具，可以分析和明确林业政策调整对受损群体的影响程度和他们可能所采取的反制行动。
对集体林权制度改革，旨在通过林权改革保护集体林农的利益，然而在政策落实过程中需要避免地方政府部门、少数官员、社区精英和商业集团与村委会相互勾结、损坏林农利益。这些人对集体林权制度改革在基层的实际操作起决定性的作用。如何正确评估他们的影响力，寻求与他们合作的途径或者通过政治手段迫使他们放弃“非正当”的利益是保证集体林权制度改革取得成功的关键。
四 合适的政府机构代表
针对某一项政策，真正的政策决策者必须始终实质性参与到政策过程中来。这往往存在两难命题，真正的政策决策者往往是位高权重，很难有时间、有精力全程参与到整个工作计划制定、林业政策分析、方案讨论和筛选等各项活动中来。他们也很难有时间潜心认真研究所要制定林业政策面临的实际问题，理论上的困惑，理解政策的历史渊源，不同利益者之间分歧的实质。要求真正的决策者参与政策过程，很难达到具体的效果。在贵州某县，我们邀请林业局正职参与到一次林农座谈会上。林业局局长一再强调听听林农代表的意见，态度还是很谦虚的。然而对群众提出的问题显然缺乏准备，实在不知道如何回应，场面显得很尴尬。而在另外一个县，这位局长从行为和态度上看不出他是来听取群众意见的，对他而言，出席会议是为了体现他的存在，走一个过场，摆一个样子，就算领导重视了。考虑到我国绝大多数基层林业局局长任现职时间短，缺乏甚至几乎没有林业的知识，缺乏与不同利益群体打交道的能力。在实际工作中，一般邀请主管局长全程参与到林业政策过程中。
绝大多数业务局长任现职时间会长一些，我们也期待着他们与相关利益者的代表们真诚地分析问题，提出方案，解决问题。然而我国基层政府实际就是“一把手”说了算。我们开展试验的少数地方，副职是不表态的，因此在与相关利益者代表的交流中，他们往往闪烁其词，或寻求各种各样的理由或托词，应付代表们的建议。
五 责任心和角色冲突
在代表人的筛选上，责任心远比知识能力重要。在福建某市参与式林业政策过程中，通过公开报名和提名的方式征求参与的代表。对代表责任心提出了具体要求，如果知识能力不足，我们可以邀请专家或参与式林业政策过程的协调员提供协助。而责任感是善于学习、善于分享、善于妥协的基本素质要求。
利益相关者代表必须能够保证有时间来参与整个过程。代表的连续性是提高参与式政策制定过程的质量保证。尽可能一开始选择代表的时候，就要求参与的代表能够明确保障投入时间和精力。但在实际工作中，参与式林业政策过程确因缺乏合理的计划、政策方向模糊，部分代表会备感无聊或无趣而主动退出，导致参与式政策过程中断。
参与到林业政策过程的代表，都是活生生的具体的人。他们有多重角色，在他们的人生旅程中，也许发生过多次角色的转化。我们不能简单地将一个活生生的具体的人抽象为某一类型的农民，或某一类型的林业经济主体。有的代表既是林农、同时又开办一个竹木加工企业，还参加了林农协会和本县的竹笋加工协会。有些县的林业部门官员，可能承包集体林地开办了一个林场。若他的夫人是农村集体户口，他也可以是家庭林场主的代表。这需要从他们参与到林业政策过程前，就要明确他们以何种角色参与到政策过程中。在参与式林业政策过程中，应当鼓励他们从多重利益角色来审视林业政策改革的影响，并与其他利益群体分享，为政策措施的妥协提出切实可行的建议。
[1] 比如云南发生的“躲猫猫”事件也是一个例证。一个农民因为结婚缺钱，偷砍了木材，因违反《中华人民共和国森林法》被送进了监狱，在监狱中因“躲猫猫”而离开了人世，这个农民所在的家庭，就不可能选择与林业部门合作。