前言

参与式林业在行动层面包括两方面的内容：其一是将参与式发展的理念引入到森林管理实践中；其二是将参与式发展的理念引入到林业发展战略、政策、法律、法规的形成过程中以及林业行政管理机构的建设中。近20年中，在森林管理实践上，参与式林业已经显现出积极的影响。在人力资源培养，特别是改变林业部门及其职工的传统观念和行为态度、处理森林和社区的关系，以及在区域林业发展项目的选择、规划、实施、监测和评估、森林管理模式等方面取得了实质性的进展。针对我国重大的森林资源保护工程项目——天然林资源保护工程的研究提出的村级森林管理规划的概念（刘金龙，2006），村级森林管理规划已经成为参与式林业在我国森林管理实践中的重要行动话语。在欧盟委员会的资助下，我们在甘肃省小陇山林区的部分社区，试验性地开展了村级森林管理规划，在行动过程中研究基层森林管理的正式和非正式制度、相关利益者、权力关系和冲突、知识体系的形成和转移，天然林资源保护工程等项目以及这些项目的干预对社区机构、权力关系、不同角色的利益等方面带来的影响，阐释这些变化的政策含义，提出导向森林可持续管理和人民生活水平改善双赢的战略。

然而，参与式林业的理念在我国林业制度建设上的作用还不显著。2000年以后，一批在森林社区从事森林管理、林区社会学和经济学研究的同仁，站在社区角度审视我国的林业政策，在林地林木权属安排、利益分配方案和促进私有林、合作林发展政策等方面取得了一些成果。这些工作仍然是作为一个专业工作者，基于社区或其他利益相关者的立场，思辨当前的林业政策。由此提出的政策建议往往能够得到强调“为人民服务”、“有利于人民的政策”的那一部分专家和政府官员的呼应。而这些专家和官员往往被人冠之以“教条死板”的一群人，进入21世纪，这些人陆续退休了。而我国林业政策和制度制定与实施领域，长期以来一直被传统林学所主导，植树造林、绿化祖国、限额采伐、资源管理、良种良法、工业用材等话语主导了林业的政策和制度构建。而在林业政策和制度研究领域，则被一大批对新自由主义经济学并不熟悉的但坚持新自由主义教义的研究人员所垄断。客观地说，中国森林管理政策和制度建立与完善、实施、监测和评估的大门并没有真正向利益相关者打开，不同相关利益群体也没有主动参与到森林管理政策和制度建立与完善、实施、监测和评估中来。如果非要说进步，这些社区视角的工作更加立足于基层，在政策设计中充分考虑到不同利益相关者的需求，为利益相关者的参与奠定了基础。

我们在国家林业局国际合作司的支持下，与福建省三明市林业局合作，实施了“参与式林业政策过程试验”的项目。这个项目历时8年，分为三个阶段。第一阶段，2007年5月至2008年12月，主要活动包括在福建省三明市开展了参与式林业政策过程的培训，以集体林权改革背景下制定《三明市林木采伐管理规定》为切入点，开展了参与式林业政策过程的试验，首次尝试将参与式的理念运用到林业政策和制度的制定、监测和评估中。这个过程得到了国家林业局政策法规司和联合国粮农组织的资助。第二阶段，2009年1—12月，主要活动包括组织了一次亚洲参与式林业政策过程研讨会，探讨亚洲国家参与式林业政策过程的工具、方法和逻辑。这个阶段是在国家软科学基金的支持下开展研究工作的。第三阶段，2010年1月至2016年10月，在系统整理参与式林业政策过程理论、方法、工具的基础上，在贵州黔东南州、福建三明市、湖南怀化市，推广参与式林业过程方法，运用到集体林权制度改革配套政策措施的研究中来。这些政策措施包括森林、林木所有权流转政策，林业税费政策，采伐管理规定等。这个阶段的研究纳入到了国家社科基金重点项目“南方集体林权改革配套政策”中去。不难预料，将参与式发展的理念引入到林业政策过程中远比引入到森林管理实践中要困难得多，很难为绝大多数从事林业政策工作的政府官员和研究人员所认同。之所以迎接这个挑战，我们认为有必要把当前国际林业发展新的潮流和思路介绍给中国，为中国林业政策的形成开辟一个全新的视角。

作为一个参与式林业的发起人、倡导者，我坚信参与式林业政策过程是当今国际社会解决全球森林问题的唯一途径。在与林业相关的国际环境政治舞台上，各成员国、国际组织、非政府组织、研究者、倡导者各持不同的观点和立场，在全球、区域机制中寻求妥协和共识的过程。尤其要强调的是，像中国这样的大国，不同地区社会经济差异很大，各地林情也不一样，相关利益者众多，参与式林业政策过程是解决国内林业政策问题的必由之路。这是因为，对于中国这样一个大国，参与式林业政策过程是我国林业政策和制度形成与完善最重要的路径。在全球化不断深化的今天，中国林业已经是世界林业重要的组成部分。2005年联合国粮农组织发布的世界森林资源报告指出，全球森林数量下降趋缓，20世纪末期每年约减少1100万公顷，21世纪则下降到每年减少约730万公顷（FAO，2007）。中国在过去的10年，平均年增加森林面积200万—400万公顷，为世界最大，缓解了全球森林面积减少的状况。另外，全球化正在冲击中国林业的方方面面，中国迅速成为世界林产品贸易的大国。从宏观看，国内林业政策、法律法规、贸易政策、环境和发展策略，与国际机构和各国政府的林业合作行动已经成为国际林业和环境的焦点；从微观看，地方性的关于林木采伐利用规定的调整，新的林地流转措施出台，森林生态效益补助政策的调整，甚至是否允许林中打猎，关闭环境敏感地区的林业加工企业，都会引起国际社会相关人士的关注。

这是盛势，也是兴事，然而却挑战着我们的智慧，考验着我们的胆识，检阅着我们的胸襟。对于国际上的指手画脚，大可忽略，毕竟国内的林业政策和制度的制定是要立足于我国的实践，问题的核心是我们如何应对行业外的国人对我们林业政策和制度的评头论足。长期以来，林业部门内部很容易形成这样的认知：林业到底存在什么问题，应如何发展，政策该怎样调整？林业部门内部拥有足够的智慧，最权威的信息，最充分的知识储备和经验积累，也只能由林业部门自己人回答问题，调整政策和制定发展规划。这种说法过去如此，现在如此，然而将来未必如此！

经历30多年改革开放的历程，我国林业面临的社会经济环境发生了天翻地覆的变化，话语讨论的热点已经由过去的生产、运输计划下达、计划执行、劳动竞赛转向集体和国有林权改革、发展林下经济、森林生态效益补偿、林业金融、气候变化、生物多样性保护、荒漠化防治等林业发展焦点话题。在所有制体系中，过去只是国有和集体两种所有制形式，有国有森工企业、国有林场和集体三种经营形式。而现在的森林经营形式，五花八门、纷繁芜杂，包括国有、集体和私人，外资和内资，传统森林经营方法和现代企业组织模式，规模大的和规模小的，组织规范的和零散不规范的，有以资本为纽带的，也有以土地或技术为纽带的，或者以出售林下资源开发权，也有拍卖森林景观使用权，有出售水资源涵养权的，也有将森林管护权委托出去的。围绕着林木采伐利用、林地开发利用、政府林业发展项目，有人做研究，有人攻市场，事业掺和着利益，一时间搞采伐、跑运输、专加工、做贸易的人纷至沓来。林子还没怎么变大，形形色色、林林总总的“鸟”却接踵而至。于是乎，国外人想出了一个词，叫“stakeholder”，即“利益相关者”，“相关利益者”或称“利益攸关方”。

无论怎样，这些利益相关者会时刻站在本身的利益平台上思考问题，甚至使得林业部门很被动。例如老鼠会式的造林公司，骗得老百姓数以亿计的资金。再如，当南方集体林权改革明确把落实和维护林农的权力和利益放在重要位置时，2007年我在福建调研时，一位林农告诉我：“自打人民公社起，木头是村里的事，组里（指的是村民小组）不管，组里管毛竹。联产承包责任制后，砍木头还是村里的事，农户不管，农户只管毛竹。村里的树今天砍一棵，明天再砍一棵，至今村里的树不多了。树砍了，竹子就长上去了，成了我们自己的。村里没有东西了，现在他们正在闹改革。”

显然，这种现象似乎和缺乏与这些利益相关者的沟通相关，缺乏能够被这些利益相关者接受和理解的语言和方式进行解释相关。这个认知是不错的，花大力气推行新闻发言人措施，推行政务公开，推进行政审批的改革。然而，局限于这样一个认知显然是不够的，这些利益相关者更需要知道我们制定政策的宗旨和含义，政策的具体措施对他们的影响，以及政策实施的有效监管。更进一步，相关利益群体已经开始渴望知道政策制定过程是否公正，程序是否合法，方法是否恰当，政策内容与执行力是否匹配，研究和培训计划是否合适，评价和监测体系是否完备。

当今我国林业部门面临的挑战不仅仅是在实践上，理论上也同样直面着许多困惑。“从群众中来，到群众中去”历来是我国政策生成的基本原则。然而，这些政策的真正落实需要程序、方法和手段方面的配合，这恰恰是我们缺乏的。从深层次看，我们缺少理论支持和本土理论的研究以及在科学理论指导下寻求实现“从群众中来，到群众中去”的具体方法和措施。1992年，里约热内卢联合国环境和发展大会通过了《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》。原则声明指出“林业这一主题涉及环境与发展的整个范围内的问题和机会，包括社会经济可持续地发展的权利在内”，“森林是经济发展和维持所有生物所必不可少的”。将推动公众参与作为落实这一原则声明的重要原则，“各国政府应促进和提供机会，让有关各方包括地方社区和土著居民、工商界、劳工界、非政府组织和个人、森林居民和妇女，参与制定、执行和规划国家森林政策”。原则声明并没有给出如何才能实现公众参与。

越来越多的学者认识到人类缺乏足够的知识来管理森林。对森林生态系统的自然功能和反应的理解，不足以从理论上支持森林的生态系统经营。即使有足够的生态系统知识，但远不能解决问题，因为社会、政治、经济和法律等对实施生态系统经营有极大的影响。林业部门并没有拥有足够的知识和经验，解决林业面临的发展道路、策略和政策措施问题。这在理论上要求林业部门必须放弃自我封闭政策形成的路径，与其他相关利益群体共同构建恰当的林业发展政策。林业政策形成过程，如同政策实践一样，应该成为大众的权力，同时要求林业政策执行和监测、评估成为大众的责任和自觉行为。

参与式林业政策过程的核心是提供一个开放式的过程，尽可能为不同利益相关者提供咨询、质疑和谈判的平台和机制，整合不同利益相关者的观点和化解不同利益需求间的冲突，在对话中解决问题，达成林业发展政策的共识。倘若没有一个被其他利益群体所接受的林业政策和发展战略，中国林业必然走向自我封闭、自我陶醉，最终被这些利益相关者捅开封闭的大门，而被迫迎接开放的时代，被迫去适应责任分享的社会。

当今中国走在现代化的道路上，正面临着全球化和社会、经济、技术快速变迁的挑战，中国更需要一个正确的林业发展政策，这个政策能够被不同的利益群体所理解和支持，可以变成以林为生的人们，与林相伴的人们，甚至是整个社会的集体行动，引领中国走向森林可持续经营，社会的和谐发展，在现代化过程中创新出与森林相关的文化和生活方式。

针对上述需求，本书试图系统总结国内外运用于林业政策制定、执行和监测、评估中参与式的工具和方法。我们将这些理论和方法、工具实际操作于福建省三明市《林木采伐指标分配和管理》的制定过程中和在福建、湖南以及贵州集体林权改革配套政策研究中，本书忠实地记录了其实践和研究的过程、经验、教训和体会。

本书是参与式林业系列著作中的一部，与已经出版的《参与、组织、发展》《村级森林管理规划》《社区参与森林管理》以及Forests in the Mist和将要出版的《发展视角下的南方集体林权改革研究》《发展视角下的林业公共财政政策》等构成参与式林业理论、方法与实践体系。本书在充分收集国内外资料的基础上，采用理论研究与实证分析相结合的方法，系统介绍了参与式林业政策过程的基本理论、方法、步骤，并运用到福建省三明市林木采伐指标管理分配制度形成和评估中，整理和总结了运用过程中的具体方法、步骤和成果，以及分析在中国推进参与式林业政策过程面临的挑战和未来发展前景。

本书希望成为林业部门的官员、从事林业政策研究和教育的学者的参考。本书也可对农业和农村发展，自然和环境管理的部门，尤其涉及自然资源综合管理的部门或行业，如生物多样性保护、反贫困、牧区发展政策等具有参考借鉴价值。参与式方法和工具运用于中国林业政策形成过程是一个全新的尝试，本书不成熟和不完善的地方很多，敬请读者批评指正。