第一节 研究背景

一 现实背景

（一）人口老龄化进程不断加快

国际社会认为，当一个国家或地区年满60岁的老年人口占人口总数的10%，或65岁及以上老年人口占人口总数的7%，就可以认为这个国家或地区处于老龄化社会。中国自2000年进入老龄化社会以来，老年人口数量、老年人口占总人口的比重不断上升，老龄化程度不断加深。虽然与世界其他国家相比，中国进入人口老龄化社会的时间并不长，但是由于人均寿命的延长、相关政策的影响以及中国年青一代人口增长速度一直低于自然增长率等诸多问题的出现，中国社会老龄化速度不断加快，并有愈演愈烈之势。学术界普遍认同中国人口老龄化有一个显著特点，即增速快、规模大、未富先老。

表1-1 2000～2015年中国65岁及以上人口数及占总人口比重情况

图1-1反映了中国进入老龄化社会以来，人口老龄化迅猛、高速的发展趋势。

图1-1 2000～2015年我国65岁及以上老年人口占总人口比重

资料来源：《中国统计年鉴》（2001～2016），中国统计出版社。

《中国老龄产业发展报告（2014）》预测，2050年全世界老年人口数量将达到20.2亿，其中中国老年人口数量将达到4.8亿，几乎占全球老年人口数量的1/4，成为世界上老年人口最多的国家。老龄化快速发展的同时，必然包含着高龄化的快速推进。国家日益重视老龄事业的发展，力图全面提升全体国民生活幸福感。

当今社会由于医疗技术水平的发展，传染性疾病已经不再是影响老年人生存的最主要疾病。根据《世界卫生组织全球疾病负担评估报告》相关数据，慢性疾病已经成为影响老年群体健康的首要问题。老年人会随着年龄的增长而发生身心功能退化现象，其器官功能衰退，机体抗病能力明显减弱，患有慢性病或多种复杂的并发症的可能性增大，特别是高龄老人身心功能退化现象更为严重。^[1]老龄化的快速增长导致我国失能老人数量也不断增长，《中国老龄产业发展报告（2014）》发布的数据称，截至2013年，我国的失能老人已超过3700万人，并以每年3%以上的速度快速增长；到2020年，失能、半失能老人将突破4600万人。失能老人的长期照护问题日益凸显，形势日益严峻。失能老人的长期照护服务需要大量的物力、人力、财力支持，而目前我国人均收入较低，社会保障体系还不是很健全，大量的照护费用支出给需要照护服务的家庭带来沉重的经济和精神负担，成为社会一个不可忽视的共同的财务风险，需要政府、家庭、市场和社会组织等多元主体共同参与、相互融合。

（二）家庭照护功能弱化

中国传统文化历来提倡孝道，在传统社会中皆由家庭为失能老人提供长期照护，长期照护风险一旦发生，所产生的长期照护服务以及衍生出的财务费用将完全由个人和家庭承担。传统社会的家庭养老功能被强化，老年父母对子代具有较大制约力，直系家庭因而得以维系并占较大比例。^[2]但是，中国家庭结构在不到30年的时间里发生了巨大变化，从一个传统的金字塔形状的家庭结构演变为倒金字塔形状的家庭结构。出现“四二一”家庭，甚至是“八四二一”家庭，传统的家庭养老模式已经无法满足老年人的养老需求。随着计划生育政策和人口老龄化的影响，老龄人口在总人口中所占的比例越来越高，从图1-2可以看出，自2000年以来，老年抚养比越来越高，即养老压力越来越大，传统社会那种完全依靠家庭提供长期照护服务在当今社会已然不可能。

图1-2 2000～2015年中国家庭抚养比变化

数据来源：《中国统计年鉴》（2001～2016），中国统计出版社。

地区间经济发展不平衡以及我国社会长期存在的二元经济结构差异，导致越来越多的年轻人选择外出务工，进行地区间劳动力迁移、流动。人口流动使核心家庭、直系家庭出现“缺损”，增加了单人户、“空巢”家庭、隔代家庭的比例。^[3]2000年第五次人口普查时，65岁及以上老年人的空巢率为22.83%，到2010年第六次全国人口普查时，这一比率已增加至31.77%。另外，随着社会的发展，年青一代的思想观念开始发生变化，年青一代与老一辈思想观念的冲突加剧，代际矛盾日益增多，更多的年轻人在婚后选择与父母分开居住。

表1-2 1995～2015年中国家庭户规模比重

图1-3可以反映中国家庭户规模的变化趋势。

图1-3 1995～2015年中国家庭户规模比重

自20世纪80年代以来，由于计划生育政策的全面实施，家庭子女由六七十年代的三四个剧减为一个，加之生育成本的剧增，人们生育观念急速转变，家庭规模日趋变小。^[4]根据图1-3可以看出，计划生育政策自实施以来1人户、2人户家庭在总体上呈上升趋势，其中1人户家庭从1995年的5.89%上升至2015年的13.15%，2人户家庭从1995年的13.73%上升至2015年的25.28%，3人户家庭所占比重较为稳定。相反，4人户、5+人户家庭总体上都呈下降趋势，且下降幅度较大，说明中国社会家庭呈现核心化特征，子女和老人共同居住比例下降。自2013年实施“单独二孩”政策后，2015年“全面二孩”政策也相继出台。“全面二孩”政策虽然对于提升生育率、扭转中国人口结构形势有积极作用，但是由于孩童抚养成本的剧增以及年青一代生育观念的变化，在很长的一段时间内核心家庭数量不断增长的情况仍然不会改变。家庭规模总体上呈现不断缩小的趋势，家庭照护功能弱化。

（三）长期照护财务供给压力大

相较于其他风险而言，长期照护风险发生的概率较小，但是这种风险一旦发生便难以规避，并将蔓延至生命的终结。在生育率降低、少子化现象日益凸显的现代社会，人口老龄化、高龄化所带来的问题不断增多，长期照护风险已经逐渐成为社会所面临的共同风险。可以预见，在未来社会失能群体将日益庞大，同时失能照护成本将不断上升，任何一个单独的社会部门都难以独自承受长期照护所带来的财务压力。

在传统社会，家庭承担全部的长期照护责任，这也意味着一旦长期照护风险产生，家庭需要提供的不仅仅是长期照护服务，还包括长期照顾过程中衍生出来的一系列财务费用。当代社会，家庭规模逐渐缩小，“四二一”家庭甚至是“八四二一”家庭的出现，使更少的年青一代需要承担起更多长辈的养老责任。2015年第四次“中国城乡老年人生活状况调查”结果显示，中国社会当前老年人健康状况不容乐观，失能、半失能老年人口数量较大，全国失能、半失能老年人口大致有4063万人，占老年人口的18.3%。长期照护风险一旦产生，家庭将面临沉重的照护服务和财务压力，这对于一般家庭而言是难以承受的。长期照护风险的频繁出现，使得政府、家庭、市场和社会组织等部门都无法独立负担起全社会长期照护。这就迫切需要一个由政府主导的，家庭、市场和社会组织等多元主体共同参与、相互融合的长期照护财务供给体系。

（四）长期照护财务供给多元主体分离

政府、家庭、市场、社会组织作为失能老人长期照护财务供给主体，在失能老人长期照护中有着不同的角色定位、不同的目标属性、不同的责任机制。在财务风险不断增加、家庭照护功能弱化的背景下，虽然家庭已经无法提供持续性长期照护财务供给，但家庭依旧是失能老人长期照护财务供给的责任主体。政府在财务供给中发挥补缺作用。政府还没有一种制度化的方式来化解失能老人长期照护财务风险，只有在家庭因有限的财务供给能力，而使失能老人陷入贫困境地时，政府才会发挥补缺作用，给予困难者临时性生活救济。市场和社会组织在失能老人长期照护中处于补充地位，其长期照护财务供给能力非常有限。市场作为以营利为目的的经济体，为获得经济利益最大化提供商业性的长期护理保险，往往会把低收入、高失能风险人群拦在商业性长期护理保险之外。社会组织一般包括非营利组织和志愿组织，其财务供给大多来源社会捐赠和慈善事业捐助，目前还远远无法满足失能老人长期照护需求。政府、家庭、市场、社会组织这种分离式的长期照护财务供给模式无法实现社会资源的有效整合利用，在一定程度上也造成了长期照护资源浪费、资源供给效率低下，导致供给与需求间的不平衡加剧，迫切需要寻求一个有效的长期照护财务供给主体融合机制。

二 理论背景

目前，世界各国失能老人长期照护发展水平不一、异中有同，毋庸置疑的是长期照护财务风险已经引起了社会各界和各国政府的广泛关注。国内一些学者就长期照护财务风险成因进行了研究探索，一方面，失能老人长期照护风险一直存在，近些年由于平均寿命的延长、人口老龄化程度的快速加深，加重了个人和家庭的失能老人长期照护财务负担。另一方面，中国家庭结构、女性就业结构和居住模式的变化使得老年长期照护从过去家庭责任逐渐演变成社会责任，长期照护人口规模、照护需求时间及照护需求程度的增长对长期照护财务供给的要求不断提高。就当前的中国社会现实情况而言，长期照护财务供给仍然存在“独木难支”的问题。^[5][6]

一些学者通过统计预测手段对失能老人长期照护需求进行估算和预测。研究发现，在死亡率下降和寿命延长的社会发展趋势下，大大提高了老年照护的需求和成本；我国人口快速大规模老龄化，未来平均每位劳动者承担的老年家庭照护负荷将越来越重；随着老龄化的加剧，老年人口的长期照护不仅增加了家庭的经济负担，而且构成了一个国家未来巨大的、隐性的老龄化债务，长期照护财务风险不仅仅是对个人和家庭的威胁，亦是对社会的巨大威胁。^[7][8]

国内外众多专家学者就长期照护财务供给模式问题展开了丰富多样的研究，给出了各种不同意见。一些学者认为可以主要依靠政府强制力建立长期照护社会保险来保证失能老人长期照护财务供给。商业性长期照护保险会出现所谓“市场失灵”现象，与市场自由交易不同，政府利用公共权力建立的长期照护社会保险可以强制人们参保。构建以政府为主体、以市场为补充的长期照护保险体系，在强制性原则下可以规避“逆向选择”。^[9]一些学者认为可以充分发挥政府和市场交互作用，采用社会基本长期照护保险和商业长期照护保险并行的模式。要合理设置国家、企业和个人的责任，综合考虑财政、社会及个人的负担能力，引入市场竞争机制，将由国家、企业、个人共同参与的社会基本长期照护保险和商业长期照护保险相结合，给长期照护财务供给体系提供良好的运作环境。^[10][11]一些学者认为应该拓展长期照护财务供给主体，共同处理失能老人长期照护财务供给问题。仅仅依靠政府和市场无法实现长期照护财务可持续性，长期照护体系应由多方共同承担照护责任。家庭、社会、政府、市场共同参与，打破“三无老年人靠国家，一般老年人靠家庭”的传统照护格局。^[12]

研究表明，失能老人长期照护财务风险已经得到了社会以及各界学者的广泛关注，然而由于问题研究视角的不同，现有的研究就失能老人长期照护财务供给问题还没有讨论出一个真正贴近社会实际、广泛适用的财务供给办法，也没有提出一个完整的长期照护财务供给体系建设之策。

本书在对失能老人长期照护需求和各财务供给主体财务供给能力预估的基础上，以福利多元主义理论为理论背景，研究建立中国失能老人长期照护财务供给多元主体融合机制的必要性、可行性，并就此提出切实可行的失能老人长期照护财务供给制度架构。