第二部分　要素篇

第四章 中国自然资源产权制度的形成及演变

一、产权与资源型城市转型概述

近年来，随着中国经济进入新常态，以能源矿产、劳动力、固定资产投资驱动的粗放型增长模式难以为继。与此相应的，资源型城市的转型问题引发广泛关注。在工业化进程中，以矿产、森林等自然资源开采为主的资源型城市为中国工业体系的建立和完善发挥了重要作用。但在自然资源逐渐耗散、大宗商品价格长期走低以及劳动力价格持续升高的大背景下，这些城市普遍存在产业结构单一、以初级产品为主的特点，逐渐出现经济增长乏力、居民收入增长缓慢、结构性失业凸显、生态环境恶化等一系列问题，进而引发“荷兰病”和“资源诅咒”。

资源型城市转型困境如何破局？这一问题成为近年来政界和学界讨论的热点。一般而言，资源型城市转型包括产业结构转型、生态环境转型、社会文化转型等方面内容，其中产业转型被看作是转型的重点内容。由于资源型城市的传统产业存续时间较长，短时间内较难被取代，所以有学者提出产业延伸模式，通过延长、深化产业链的方法对传统资源进行进一步挖潜。在此基础上接替产业的选择则是转型发展的关键，旅游业、生产性服务业、现代农业等都是现阶段资源型城市主攻的方向，例如传统煤炭产地河南焦作在煤炭资源濒临枯竭后选择以旅游业为龙头、带动第三产业发展的模式，内蒙古乌海市近年来大力发展现代农业，以期培育新的经济增长点、改善生态环境，山东东营市则发展交通运输、批发零售等石油类生产性服务业以改善产业结构。而相关产业政策的推出也离不开技术创新、人力资本培育、制度构建等方面的扶持。在技术创新上，现代化核心技术的运用和升级一方面有利于主导产业的建设，另一方面有利于发展循环经济，延伸产业链。在人力资本培育上，现阶段资源型城市的人力资本资源数量较为充裕，但总体质量相对较低，人力资本的投资力度亟待加强。

而无论转型的具体着力点在哪，资源型城市转型的顶层设计——制度改革已经成为各方共识。在长期的历史发展过程中，由于受传统计划经济的束缚、为工业化建设服务等影响，资源型城市未能培育起市场化程度较高的产权机制、价格机制和环境规制，随着要素市场化改革日益加剧、大宗商品价格波动性增加，这些制度性问题日益凸显。针对这些问题，学界展开了广泛探讨。在制度改革的原则上，资源型城市的制度需求相对较小，制度需求弹性相对较小，制度安排应以降低以往的沉淀成本为原则。具体而言，从可持续发展角度出发，需要建立资源开发补偿、产业衰退援助经济等方面的长效机制。值得注意的是，以往的资源型城市由于产权制度不尽合理，导致资源定价偏低，未能有效发挥市场的作用。因此，自然资源的产权制度引发深入探讨，这也是本书的关注所在。

一般而言，市场在资源配置中起决定性作用的关键是价格，而产权明晰是定价的前提。产权界定越明晰，自然资源配置效率越高，市场配置资源的决定性作用愈加凸显。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”1。国家“十三五”规划纲要也提出“加快构建自然资源资产产权制度，确定产权主体，创新产权实现形式”2。从国家层面看，建立健全合理有序的自然资源产权制度，不仅有利于资源价格机制的形成，也是推动资源型城市转型的重要抓手。

在资源型城市转型的相关研究中，尽管产权的重要性已经被广泛认同，但很少有文献从产权制度方面予以深度解读。而自然资源的产权制度相关的研究则十分丰富，但归结起来大多探讨某一特定类型的资源，缺乏较为全面的视角。因此本章在前人研究的基础上，从自然资源的产权制度出发，在对自然资源产权的内涵予以详细梳理的基础上，从国内产权制度变迁与国外一般性经验两个维度，对国内外产权制度进行了深入分析，并着重探讨了中国现阶段自然资源产权制度存在的问题，结合资源型城市转型的特点提出了相应的政策建言。