第一节 药品审评审批制度

一、制度发展

药品注册是一项直接关系人身健康的行政许可事项。药品注册管理制度是申请人依法完成药学、药理毒理学和药物临床试验等相关研究工作，提交安全性、有效性和质量可控性等证据和资料，经过药品监管机构的严格审评审批决定其能否上市的程序和相关要求。

（一）政策历程

1.注册管理起步阶段

我国药品注册管理制度的发展和演变经过漫长的过程。中华人民共和国成立到1984年是注册管理制度起步阶段。1978年国务院颁布《药政管理条例（试行）》确立中央和省级两级审批制度。

2.初步法制化阶段

1985—1998年是注册管理制度初步 法制化阶段。1984年，中国首部《药品管理法》审议通过，并于1985年7月1日实施，中央和省级两级审批制度得到法律的确认，标志着中国药品注册 法制化阶段的开端。

3.集中审批变革阶段

1998—2001年是注册管理集中审批变革阶段。1998年，国家药品监督管理局成立，揭开药品统一注册管理的新篇章，药品注册管理伴随药品监管体制发生深刻的变革。1999年5月1日开始，国家药品监督管理局主管全国新药审批工作，药品审评由分级审评审批改为中央一级审评审批。

4.法制化阶段

2001年，《药品管理法》修订，药品注册管理进一步规范化、 法制化。《药品管理法》规定，生产新药或者已有国家标准的药品，须经国务院药品监督管理部门批准，并发给药品批准文号；药品生产企业在取得药品批准文号后，方可生产该药品。2002年，国务院药品监督管理部门发布了我国首部《药品注册管理办法（试行）》。经2005年、2007年两次修订后实施，强化了对在中国境内申请药物临床试验、药品生产和进口药品审批的监督管理。

5.制度改革阶段

2015年以来，药品审评审批制度 改革开启新征程。2015年3月，《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》要求对药品、医疗器械等创新产品建立便捷高效的监管模式，深化审评审批制度改革。

2015年8月，国务院印发《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（国发〔2015〕44号），旨在解决当时我国医药产业发展与药品审评审批制度不匹配的关键性突出问题，绘制宏伟改革蓝图，提出建立更加科学、高效的药品医疗器械审评审批体系，使批准上市药品医疗器械的有效性、安全性、质量可控性达到或接近国际先进水平。

2017年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》（厅字〔2017〕42号），将药品审评审批改革推向深入，抓住前期改革中的限速环节，进一步改革药物临床试验管理，加快药品上市速度，促进药品创新和仿制药发展。

2019年12月1日，新修订的《药品管理法》将行之有效的改革经验与措施固化为法律成果，为深入推进药品领域改革奠定了更为坚实的法律基础。2020年7月1日，与《药品管理法》配套的新《药品注册管理办法》正式实施，优化了审评审批程序，建立以审评为主导，检验、核查、监测与评价等为支撑的药品注册管理体系。以公开、公平、公正为原则，以临床价值为导向，鼓励研究和创制新药，积极推动仿制药发展。

（二）研制管理与注册程序

1.药物研制过程

新药的研究开发是一项投入大、周期长、风险高的系统工程。在药品上市前，申请人应当完成药学、药理毒理学和药物临床试验等相关研究工作。申请药品注册，应当提供真实、充分、可靠的数据、资料和样品，证明药品的安全性、有效性和质量可控性。《药品管理法》规定，从事药品研制活动，应当遵守《药物非临床研究质量管理规范》（GLP）与《药物临床试验质量管理规范》（GCP），保证药品研制全过程持续符合法定要求。

（1）药物非临床研究遵守GLP：

GLP是国际药物安全性评价实验室共同遵守的准则，也是药物研究数据国际互认的基础。在GLP指导下开展药物非临床安全性评价研究，通过对实验动物给予受试药物，观察实验动物出现的症状和毒性反应的严重程度，预见性地为临床用药提供毒副反应的靶器官、损害程度及无毒反应剂量，减少了临床研究的风险性，是试验药物进入人体试验前的重要安全防线。

（2）药物临床研究遵守GCP：

药物临床试验是指任何涉及人类受试者的研究，旨在发现或证实试验用药物临床、药理和其他药效学方面的作用，确定试验用药物的不良反应等。GCP是规范药物临床试验全过程的标准规定，包括方案设计、组织实施、 监查、稽查、记录、分析总结和报告，是一种国际性伦理和科学质量标准。GCP把保护患者和数据的可靠性作为各参与方共同的目标。

2.临床试验管理

（1）临床试验实行默示许可：

临床试验是新药研究过程中耗时最长、成本最高的阶段。在药品审评审批制度改革开始之前，创新药临床试验和生物等效性研究均实行审批许可制，审评时间较长，临床试验技术审评与伦理审查先后进行，创新药在中国上市有可能因为审评周期过长而延迟。近年来，加快临床试验管理改革，调整优化药物临床试验审评审批程序，已经成为药品审评审批制度改革的重点工作之一。

《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》要求优化临床试验审批程序，建立并完善注册申请人与审评机构的沟通交流机制。受理药物临床试验申请前，审评机构应与注册申请人进行会议沟通，提出意见建议。受理临床试验申请后一定期限内，药品监管部门未给出否定或质疑意见即视为同意。

《药品管理法》确立了临床试验默示许可的上位法依据，对临床试验申请实行60个工作日默示许可制，通俗的说法是以“默示许可”代替原来的“明示许可”，国务院药品监督管理部门应当自受理临床试验申请之日起60个工作日内决定是否同意并通知临床试验申办者，逾期未通知的，视为同意。大大缩短临床试验审评时间，加快临床试验启动和后续进程。

（2）生物等效性试验实行备案管理：

生物等效性由审批改为备案管理是药品审评审批改革的重要内容之一。生物等效性试验是药物临床研究的一种形式，一般情况下以健康受试者作为试验对象，旨在比较同一种药物的相同或者不同剂型的制剂，在相同的试验条件下，其活性成分吸收程度和速度差异有 无统计学意义，通常用于评价仿制药与参比制剂的生物等效性。

以往，生物等效性试验遵循与新药临床试验相同的审批管理规定。由于开展生物等效性试验的药物，所选的参比制剂往往已经上市，其安全性、有效性已经过评价，生物等效性试验的评价目标是证明试验药物与参比制剂的一致性，相对来说试验本身的风险降低，按照国际惯例，生物等效性试验一般采取登记或者备案制进行管理。《药品管理法》将生物等效性试验区别于临床试验审批管理，改为备案制。

（3）严格伦理审查和知情同意：

药物临床试验应当遵循两大基本原则——研究的科学性和伦理的合理性。伦理委员会审查是保护受试者的安全与权益、保证药物临床试验伦理合理性的重要措施之一，在药物临床研究中发挥重要作用。《药品管理法》规定，开展药物临床试验，应当符合伦理原则，制定临床试验方案，经伦理委员会审查同意。由于以人体为对象的临床试验本身存在一定的风险，关系到个人的生命、健康，因此《药品管理法》规定，实施药物临床试验，应当向受试者或者其监护人如实说明和解释临床试验的目的和风险等详细情况，取得受试者或者其监护人自愿签署的知情同意书，并采取有效措施保护受试者合法权益。

为挽救危重患者生命，《药品管理法》引入特殊制度设计，规定对正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段疾病的药物，经医学观察可能获益，并且符合伦理原则的，经审查、知情同意后可以在开展临床试验的机构内用于其他病情相同的患者。

（三）药品注册管理

1.建立药品上市许可持有人制度，鼓励创新

在2015年之前，我国药品注册制度规定仅药品生产企业可以获得批准文号，药品技术转让的受让方只能是生产企业，委托生产的委托方和受托方都必须是生产企业。这就是所谓的“捆绑”模式。

上市许可持有人制度是国际上通行的制度，其基本特征是由药品批准证明文件的持有者承担全生命周期管理的法律责任，药品上市许可持有人是责任主体，允许药品批准证明文件的持有人与药品生产企业分离。

根据《药品注册管理办法》（2020年版），药品注册是指药品注册申请人（以下简称“申请人”）依照法定程序和相关要求提出药物临床试验、药品上市许可、再注册等申请以及补充申请，药品监督管理部门基于法律法规和现有科学认知进行安全性、有效性和质量可控性等审查，决定是否同意其申请的活动。

申请人递交药品上市许可，获得国家药品监督管理局（National Medical Products Administration，NMPA）批准的，其身份即转变为药品上市许可持有人。《药品管理法》规定，药品上市许可持有人是指取得药品注册证书的企业或者药品研制机构等，其依法对药品研制、生产、经营、使用全过程中药品的安全性、有效性和质量可控性负责。药品上市许可持有人应当依照本法规定，对药品的非临床研究、临床试验、生产经营、上市后研究、不良反应监测及报告与处理等承担责任。药品上市许可持有人为境外企业的，应当由其指定的在中国境内的企业法人履行药品上市许可持有人义务，与药品上市许可持有人承担连带责任。

鼓励新药创制是我国实行药品上市许可持有人制度的时代红利。这一制度安排有效地鼓励科研机构和企业研发创新的主动性、积极性和创造性，开辟了允许初创型研发企业轻资产创新的新时代。

优化资源配置是我国实行药品上市许可持有人制度的核心优势。从国际社会看，药品上市许可持有人制度具有注册申请放开、委托生产放开、文号转让放开、集团持有放开等许多制度红利，有利于资源的优化配置，允许委托生产和合作生产，使各种生产资源得到最大化利用。

落实主体责任是我国实行药品上市许可持有人制度的核心要求。在药品上市许可持有人制度下，药品上市许可持有人是药品安全、有效和质量稳定的第一责任人。药品上市许可持有人应当建立药品质量保证体系，配备专门人员独立负责药品质量管理，对受托药品生产企业、药品经营企业的质量管理体系进行定期审核，监督其持续具备质量保证和控制能力。

促进监管创新是我国实行药品上市许可持有人制度的底层逻辑。药品上市许可持有人制度既涉及监管理念，也涉及制度及机制、监管方式创新。

2.优化药品上市审评程序

《药品管理法》规定对申请注册的药品，国务院药品监督管理部门应当组织药学、医学和其他技术人员进行审评，对药品的安全性、有效性和质量可控性以及申请人的质量管理、风险防控和责任赔偿等能力进行审查；符合条件的，颁发药品注册证书。

药品上市审评不仅包含药品审评机构对申请中的数据、资料的真实性、充分性和可靠性的审查，也包含对样品、生产现场的综合审评。药品审评机构作出的审评结论应当依据药品审评机构的技术审评意见、药品检验机构对样品检验结果以及现场检查组对研制和生产现场检查的结果形成综合审评意见，也就是所谓的“三合一”意见，三方技术机构各司其职，相互配合，从而保证了药品注册许可结果的客观公正。

3.增加设立加快上市审评程序

与原《药品管理法》相比，新修订《药品管理法》结合我国医药产业发展和临床治疗需求实际，参考国际经验，强调鼓励药品创新，以临床价值为导向，增设药品加快上市审评程序。

《药品管理法》《中华人民共和国疫苗管理法》（以下简称《疫苗管理法》）及《药品注册管理办法》规定临床急需的短缺药品、儿童用药、罕见病用药、重大传染病用药、疾病防控急需疫苗和创新疫苗等均明确纳入加快上市注册范围，并设定四种加快药物上市程序（表1-1-1）。

（1）优先审评审批程序：

适用于具有临床价值的药品，包括临床急需的短缺药品、防治重大传染病和罕见病等疾病的创新药和改良型新药；符合儿童生理特征的儿童用药品新品种、剂型和规格；疾病预防、控制急需的疫苗和创新疫苗；纳入突破性治疗药物程序的药品；符合附条件批准的药品；国家药品监督管理局规定其他优先审评审批的情形。

优先审评审批程序适用于上市申请阶段，纳入优先审评审批程序意味着审评时限缩短，优先安排审评进程，加强与申请人的沟通交流。

（2）附条件批准程序：

是一种超越常规的审评程序，旨在提高临床急需药品的可及性，帮助那些急需治疗的患者第一时间用上新药。《药品管理法》规定，对治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病以及公共卫生方面急需的药品，药物临床试验已有数据显示疗效并能预测其临床价值的，可以附条件批准，并在药品注册证书中载明相关事项。《疫苗管理法》规定，应对重大突发公共卫生事件急需的疫苗或者国务院卫生健康主管部门认定急需的其他疫苗，经评估获益大于风险的，国务院药品监督管理部门可以附条件批准疫苗注册申请。

治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段疾病的未在中国境内上市销售的药品，药物临床试验已有数据证实疗效并能预测其临床价值，还需满足这四个技术标准之一：①与现有治疗手段相比，对疾病的预后有明显改善作用；②用于对现有治疗手段不耐受或无疗效的患者，可取得明显疗效；③可以与现有治疗手段不能联用的其他关键药物或治疗方式有效地联用，并取得明显疗效；④疗效与现有治疗手段相当，但可通过避免现有疗法的严重不良反应，或明显降低有害的药物相互作用，显著改善患者的依从性。

《药品管理法》还规定，对附条件批准的药品，持有人逾期未按照要求完成研究或者不能证明其获益大于风险的，国家药品监督管理局应当依法处理，直至注销药品注册证书。

（3）突破性治疗药物程序：

旨在鼓励研究和创制具有明显临床优势的药物。 用于防治严重危及生命或者严重影响生存质量的疾病且尚无有效防治手段或者与现有治疗手段相比有足够证据表明具有明显临床优势的创新药或者改良型新药等，可在药物临床试验期间向国家药品监督管理局药品审评中心提出申请。

突破性治疗药物程序的加速起点是临床试验阶段，纳入突破性治疗药物程序的药物可优先配置资源进行沟通交流，在药品上市许可申请时可申请适用优先审评审批程序，从而降低研究盲目性、缩短临床研究进程、加快研发和审评进程。

（4）特别审批程序：

2005年 国家食品药品监督管理局（State Food and Drug Administration，SFDA）发布《 国家食品药品监督管理局药品特别审批程序》（局令第21号），当突发公共卫生事件发生后或存在发生突发公共卫生事件的威胁时，为了有效预防、及时控制和消除其对公众身体健康和生命安全的危害，药品监管机构通过提前介入、主动对接、充分沟通、深入参与等措施，实现审批环节零等待。坚持研审联动，实行滚动提交研究资料、滚动审评，同步开展检验检查，统筹考虑提前部署临床试验数据核查事宜，努力实现各环节无缝衔接，形成高效的应急审批工作机制。对药物临床试验已有数据显示疗效并能预测其临床价值的药物加快附条件上市，及时将符合标准要求的临床药物纳入应急审批通道，依法依规开展应急审批，对我国有效应对各类突发公共卫生事件起到至关重要的作用。

4.建立疫苗紧急使用制度

疫苗紧急使用制度是全新的制度安排。 《疫苗管理法》规定，出现特别重大突发公共卫生事件或者其他严重威胁公众健康的紧急事件，国务院卫生健康主管部门根据传染病预防、控制需要提出紧急使用疫苗的建议，经国务院药品监督管理部门组织论证同意后可以在一定范围和期限内紧急使用。

二、改革成效

（一）实施成效

1.创新药申请和获批数量持续增加

根据国家药品监督管理局药品审评中心《2022年度药品审评报告》，2022年受理创新药注册上市申请受理数量61件，建议批准上市数量达到34件，处于近年来较高水平（表1-1-2）。

2.制药产业快速发展

十年磨一剑。借助于中国医药产业的快速发展，一批本土药企在新药研发领域已崭露头角。国内企业虽然在研发投入总额上与跨国药企还相差甚远，但近年来研发投入增长迅速，赶超势头强劲。根据欧盟委员会（European Commission，EC）自2014年开始每年公布的研发投入全球2 500强公司排名（R＆D ranking of the world top 2 500 companies）中，中国企业入榜数量逐年增加。

2013年（2014年度报告），中国入榜的医药与生物制造企业数量仅为19家。至2021年（2022年度报告），中国入榜企业数已达79家（2019年48家）（表1-1-3）。

（二）现存问题

1.加快上市程序、新工具认定尚有优化空间

突破性治疗药物的认定是鼓励具有临床价值的创新药加快审评审批的重大举措，《突破性治疗药物审评工作程序》（试行）为研究和创制具有明显临床优势的药物提供了制度保障和技术支持。我国突破性治疗药物制度实施时间尚短，但已经凸显效果，截至2023年7月底，已经有179个品种及规格获得突破性治疗药物认定，且已获批上市的突破性治疗药物的审评时间明显缩短。突破性治疗药物审评工作程序虽然明确了程序的使用范围和条件、工作程序和要求，但在流程设计、技术要求以及审评资源配置上还需进一步优化。

在评价安全性和有效性的新工具开发和应用方面，尚未建立新工具资格认定程序。此外，附条件批准药品开展上市后确证性试验与再注册的关联性应当进一步明确。

2.跨境持有和委托生产制度尚有国际化拓展空间

在药品注册领域，跨境持有或者跨境委托生产路径尚未打通。随着中国新药研发水平的不断提高，企业和产品出海已成为常态，存在大量境内外产品许可、委托生产和合作生产需求。允许跨境持有和委托生产对中国创新型企业、合同研发生产组织型企业的国际化意义重大，未来制度上尚有国际化拓展空间。

三、国际经验

（一）临床价值原则

特殊审评程序设计的目的是为最有临床价值的药物配置最多、最优秀的审评资源。具有临床价值的药物可以概括为三个标准：①疾病严重性标准。 ②临床上的治疗优势标准，即与以往治疗方法的比较优势，分为一般优势和明显优势，明显优势的就是最具临床价值的药品。③稀缺性标准，即尚未满足治疗需求，对于创新药可以理解为特定适应证的独一无二性，以绝对稀缺性作为最具临床价值判定；对于仿制药则采用相对稀缺性标准。例如，美国食品药品监督管理局（Food and Drug Administration，FDA）认为，同一品种的原研药加上仿制药不超过三家企业生产就意味着后续申请仍然具有临床价值，目的是实现临床上仿制药替代原研药，降低药品费用负担。欧盟药品监督管理局（European Medicines Agency，EMA）定义为，纳入优先审评程序的药品应当针对尚未满足的医疗需求，即在欧盟范围内部没有诊断、预防或治疗某种疾病的疗法，或新疗法相对现有疗法更有优势。

1.疾病严重性标准

判断临床价值的第一标准为：目标疾病为严重疾病。各国对严重疾病的界定指标主要集中在患者的生存期、生活质量，即日常生活功能、持续性与不可逆性、致命性等方面，其中中国和日本还指明了治愈率低的疾病也包含在目标疾病范围之内。中国在严重疾病基础上还增加危及生命疾病，实际上把目标疾病适用范围进一步缩窄。

2.临床治疗的比较优势

临床上的治疗优势标准，即与以往治疗方法的比较优势，分为一般优势和明显优势，明显优势的就是最具临床价值的药品。从美国和欧洲联盟监管机构的经验看，强调首先与标准治疗相比较。

以突破性治疗为例，美国FDA规定，在临床试验中将研究药物与现有疗法（如果无现有疗法，则为安慰剂）进行比较，或者将新疗法与标准治疗联合使用与仅使用标准治疗进行比较。

中国在《突破性治疗药物审评工作程序（试行）》中明确现有治疗手段是指在境内已批准用于治疗相同疾病的药品，或者标准治疗方法（药械组合治疗等）。

美国和中国对于“优于现有疗法”的界定标准基本一致，即新疗法在有效性、安全性等方面有实质性改善，并且均强调了新疗法对重要临床终点有显著改善作用。日本除了对新疗法有效性、安全性的要求，还提出了新疗法要对患者生理或者心理负担方面具有更明显的效用。

3.稀缺性标准

所谓稀缺性是指，药品是否能够满足尚未满足的治疗需求。对于创新药，稀缺性意味着独一无二性，为首家上市药品等；对于仿制药，稀缺性则意味着相对稀缺，例如美国认为同品种上市药品数量低于三家就是有临床价值的，仿制药也应当优先审评。

稀缺性标准是能否进入高级加速通道的关键条件，即使符合严重疾病标准，也不一定纳入高级加速通道。例如，美国的罕见病用药认定数量远远超出进入优先审评通道的药品数量，获得市场独占期激励的罕见病用药仅能是首个该适应证领域的罕见病用药。

美国FDA、欧盟EMA对“未满足的医疗需求”均要求由申请人进行论证，通常需要提供流行病学数据、疾病亚组患者细分证据等，以便监管机构根据申请信息进行科学判断。

相对来说，我国对尚未满足的临床需求界定较为笼统，列举出了若干尚未满足治疗需求的类别，如罕见病、肿瘤、短缺药品等，缺乏延展性。未来，随着临床需求变化，具有科技发展演进性的创新更需要激励。

（二）审评程序

1.优先审评

程序优先审评程序是各国审评程序中均具备的，是上市申请阶段的末端加速程序，主要体现在审评时限与标准审评程序相比有缩短。欧盟EMA的优先审评程序名称为加速审评。

优先审评程序的加速机制是缩短审评时限。经过比较发现，中国的优先审评程序已经快于美国、欧盟，而且中国的审评时限包含了立卷审查。美国的优先审评程序只有6个月，首轮通过率达到90%。美国FDA通过把立卷审查期从正式审评程序移除，使不符合审评要求的申请进入不到正式审评，减少审评资源的浪费，提高首轮通过率。

2.突破性疗法程序

突破性疗法包括最具临床价值的药物产品，在部分国家也包括最具临床价值的医疗器械。美国于2012年最先建立突破性疗法资格程序。随后欧盟在2016年建立了优先药物资格（Priority Medicines，PRIME）程序，我国也在2020年建立了突破性治疗药物程序。

美国的突破性疗法鼓励发起人使用灵活临床试验设计（适应性设计、富集策略等），中国和欧盟尚未明确涉及监管科学的内容。突破性治疗药物应当是最具临床价值的药物，应获得最优激励，允许其在申请的任何阶段“变道加速”，但现有的通道设计，可能因为变道时的“轨距”不同，导致突破性治疗药物可能难以进入最快通道。这里的“轨距”不同就是指纳入通道的标准变窄。

3.附条件批准程序

附条件批准程序适用于Ⅲ期临床试验（确证性试验）很难完成或者完成需要很长时间的药物，其适用于广泛的严重疾病。决定一种疾病是否严重是临床判断问题，是基于生存期、日常功能以及如果不予治疗疾病由轻变重的可能性等因素决定的。艾滋病、阿尔茨海默病、心力衰竭及癌症都是严重疾病的典型 示例；癫痫、抑郁症及糖尿病等也被认为是严重疾病。

从各种程序的适用范围来看，严重影响生存质量疾病的治疗药物即使被认定为突破性治疗药物也可能无法通过附条件批准路径上市，难以使用替代终点和中间终点，无法实现临床试验机制的加速。

四、优化建议

（一）明确临床价值标准

《药品管理法》《药品注册管理办法》以及《药品上市许可优先审评审批工作程序（试行）》《突破性治疗药物审评工作程序（试行）》《药品附条件批准上市技术指导原则（试行）》中，直接提出了“以临床价值为导向的药物创新”，主要采取药品类别列举方式，例如罕见病、儿科用药等，但缺乏统一的临床价值判断标准。这种方式不利于鼓励真正的具有临床价值的药物研发创新，容易引发低水平或高水平重复研发。

建议统一临床价值判定标准，采用具有临床价值药物的三个基本要素进行衡量，不再采取一一列举方式，而是依据证据证明临床价值，为医保支付优先纳入支付范围提供一致的选择标准，为申请人选择研发项目、风险投资评价项目价值提供切实的依据。

（二）优化审评程序

特殊审评程序设计应当采用逐级加速机制，旨在使最有临床价值的产品获得尽可能多的加速措施。在四种审评程序中，优先审评审批程序和加速批准程序最早引入，突破性治疗认定程序则最晚引入，因此突破性治疗认定的药物是最具临床价值潜力的药物，应当获得最多的加速措施。

四个特殊审评程序采用动态可变审评通道设计，优先审评程序是末端加速；加速批准程序是采用监管科学工具的机制变革性加速；快速通道是采用滚动提交、滚动审评的并联性审评加速，在前两级加速基础上再加速；而突破性治疗药物可以使用前三种加速机制的超高速通道。从变轨设计的轨距来看，突破性治疗的轨距最窄，可以变轨切入任何一种稍宽的轨距当中。

纳入任何一个特殊审评通道的标准尺度是由轨距控制的，严重疾病是最宽轨距，是药物是否具有临床价值的基本判定标准，有临床治疗优势和尚未满足治疗需求是二级、三级加速的基本判定标准，而明显治疗优势则是最高临床价值标准，可以采用所有级别的加速。临床价值越高，加速机制越多，审评程序越快。

突破性治疗药物应当是最具临床价值的药物，应获得最优激励。建议改变现有的通道设计，调整“轨距”，使得突破性治疗药物均能进入附条件批准通道。建议在《中华人民共和国药品管理法实施条例》（以下简称《药品管理法实施条例》）修订时调整突破性治疗药物与附条件批准通道的关系。

（三）适时调整跨境持有和委托生产制度

中国创新药企业的发展必须走国际化道路。药品上市许可持有人制度是国际化资源配置的基本制度。随着中国企业“出海”成为常态，会出现很多境内外产品许可交易，委托生产和合作生产机会。应当以国际化视角优化设计药品上市许可持有人制度，允许跨境持有和跨境委托生产，给予中国创新型药品企业、合同研究生产型企业国际化提供基本的法规路径。