云南河口瑶族自治县社会组织发展调研报告

马国芳 胥曼[1]

摘要 在日益壮大的社会组织大军中，地方社会组织所占的比重越来越大。其中，跨境民族地区社会组织的发展不仅是一个普遍存在的现象，而且因其密切联系边疆，能够根据当地实际情况开展活动，对跨境民族地区整个经济社会发展都具有重要作用。本文以河口瑶族自治县社会组织发展为实证分析文本，力图探讨社会组织发展中面临的问题及其解决路径。

关键词 社会组织发展；跨境民族地区

一 引论

中国云南与越南、老挝、缅甸三国接壤，国境线长4060公里，占我国陆地边界线的五分之一，其有25个边境县，16个少数民族跨境而居。河口瑶族自治县位于云南省南部、红河哈尼族自治州东南端，与越南老街省山水相连，国境线长193公里（其中河界73公里，陆界120公里），有国家级口岸2个、省级通道3条和民间便道多条，3座大桥与越南老街省相连，有着“县城即口岸，口岸即县城”的区位优势。河口县城距省会昆明市469公里，距越南首都河内296公里，距越南北方最大港口海防市416公里，是我国西南地区进入东南亚、南太平洋地区出海口最便捷的通道之一。历史上，河口就是我国与越南及周边各国进行经济文化交流的重要门户和窗口，是“南方丝绸之路”的第二条通道，是处于昆—河—海经济走廊的“咽喉”。

河口县共辖6个乡镇，4个农场，27个村委会，3个社区，285个村民小组，114个生产队，居住着瑶族、苗族、壮族、傣族、彝族、布依族等世居民族（其中跨境民族有布依族、瑶族、彝族），总人口10.56万人。河口县民政局登记的社会组织共有28个社团组织和11个民办非企业，分布在四乡两镇和部分农场。本研究选择河口县社会组织为调研对象，是因其发展具有跨境性、民族性、边疆性等特点，可代表跨境民族地区社会组织的发展趋势。

以党的十八大进一步明确的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”这一社会治理的“顶层设计”为指导，从各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”“决不让一个兄弟民族掉队”的战略高度来认识和把握跨境民族地区社会组织的价值，着力于跨境民族地区政府对社会组织扶持、培育的实践路径问题研究，将有助于丰富和拓展社会组织理论体系，并对边疆民族地方政府创新社会治理、促进民族团结进步、边疆繁荣稳定具有重要的参考价值。

二 河口瑶族自治县社会组织发挥的作用

（一）充当了政府与当地百姓沟通的桥梁

河口瑶族自治县与越南老街省山水相连，属于跨境自治县，事务繁多，加上政府精力有限，因此政府在很多时候不可能事无巨细地处理各项事情。社会组织的出现弥补了政府能力和精力的不足，也解决了当地百姓的很多困难。组织化的行为使得当地民众单个人的力量凝聚为一支整体的力量，将单个人的诉求汇集为整体的诉求，通过社会组织这种媒介将他们的诉求表达给政府有关部门。这样不仅可以使政府工作人员集中精力办事，减轻工作人员的负担，也可使民众提出的问题得到较快的解决，直接提高了行政单位的办事效率，从而在很大程度上将某些问题和矛盾减到最低程度。

在社会组织未发展或发展初期，民众在遇到困难或者有意见建议要反馈给政府工作人员时，由于沟通渠道和沟通形式等的限制，他们很难准确地表达自己的想法和意愿，久而久之，便没有了参与公共管理活动的积极性和信心。社会组织的发育、成长和日益扩大，给当地民众提供了与政府行政人员沟通交流的渠道，在政策上、工作上和生活中存在的问题，民众可以向当地政府表达，这对于当地各方面的发展都有一定的促进作用。

（二）从事社会公益事业，提供公共服务，丰富当地人民生活

河口瑶族自治县地处边疆，与中心城市相比，其缺少必要的生活娱乐设施。社会组织本着服务于人的理念，组建了羽毛球协会、女领导干部联谊会和围棋协会等，这些组织的成立不仅为当地百姓增添了一些基本生活设施，更丰富了当地人民的文化生活，使他们在精神上得到满足。

随着河口瑶族自治县老年体协各项活动的开展，老年体协的作用和影响日益扩大。2014年年底至今新入会人数猛增248人，全县在册会员近500人，增长近一倍。其下设分支机构由8个增至12个，增长50%，老年体协已成为广大老年朋友们可信赖、可依托、有凝聚力的“大家庭”。一年来老年体协成功组织了河口县首届气排球运动会、河口县“迎春杯”中国象棋比赛、河口县中国象棋擂台赛、老年体协迎新春文艺晚会、“五一”大型游园活动、河口县“全民健身日”红河广场舞表演、河口县2015年乒乓球运动会等大型文艺体育活动。这些活动的展开不仅让人们锻炼了身体，强健了体魄，陶冶了身心，同时也增进了当地人民之间以及其与外来人员之间的团结友爱，释放了正能量。在实现老有所乐、老有所为、安享晚年目标的同时，老年体协为河口瑶族自治县的社会主义精神文明建设和经济社会的发展，为构建和谐平安河口做出了积极努力和应有的贡献。

（三）发展当地教育，提高当地人民的文化素养

由于边境地区经济落后，其教育发展水平很难与大城市甚至二线、三线城市相比，一些基础设施的配备对当地的学生来说甚至是一种奢侈。边境地区地处偏远，稍有能力和有学历的教师很少会选择在简陋条件下教书育人，在这种情况下，当地学生的学习成绩必然会受到一定程度的影响。云南边境本身就是自然灾害多发区，灾害发生也会影响学生的学习进度和效果。政府虽然在教育方面下了很大的力气，但对于河口瑶族自治县的具体情况而言，仍然是杯水车薪，而且我国实行的是九年制义务教育，不包括像幼儿园那样的对幼儿的基础教育课程。社会组织根据这种情况，组建了河口县乐乐幼儿园和星光幼儿园等，幼儿园的建立对儿童在学习上的启蒙作用不可小觑，它不仅提供了幼儿基础教育，同时还带动了当地的学习风气。

在学术研究方面，河口瑶族自治县社会组织也发挥了不可替代的作用。河口县布依学研究会于2008年12月6日成立，至今已有7年之久。布依学研究会的性质是学术团体，任务是研究布依族的历史文化，包括其语言、文学艺术、哲学宗教、风俗、经济、文化教育、非物质文化遗产保护等。布依学研究会成立后，积极开展研究工作，出版了三期布依学研究的期刊，编纂了15万字的由云南民族出版社出版的《当代河口布依族》。在桥头乡老董下寨建立布依族传统文化实物陈列馆，2015年8月15日举办实物陈列馆文化开放活动，陈列馆内陈列了布依族的关于生产、生活、木匠、加工、读书、运输、服饰等实物140多件。所有的这些活动不但为政府做了很多辅助工作，减轻了政府的负担，也拓宽了当地人民的视野，提高了他们的综合素质。

（四）提高当地的经济发展水平，缓解当地就业压力

云南边境地区地处偏远，其经济发展程度远不能与中心城市相比，有些边境县人们的生活甚至还只能维持温饱。国家虽然出台了一系列的相关政策，旨在促进边境地区的繁荣稳定，但诸多地区的经济发展水平不尽如人意。边境地区地广人稀，科学技术等方面比较落后，经济总量低，难以形成像发达城市那样的规模经济效应，很多物品需要从外部运输，缺少市场竞争，物价偏高，这加重了本不富裕的边境地区人们的生活负担。处在边境而又相对封闭的河口瑶族自治县，其经济处于自给自足水平，缺少与外界交流的机会，发展相对滞后。政府面对这种情况，也是心有余而力不足，但社会组织很好地解决了这一难题。社会组织成员在能力、学历和财力上都有各自的优势和特点，他们发挥自身的特长，与外界进行有效的沟通交流，对改善当地环境、经济，拓宽当地百姓的视野起到了促进作用。同时，社会组织积极与外界进行联系，通过与境外和省外进行贸易活动，增加了当地人们的就业机会。

三 河口瑶族自治县社会组织当前面临的主要问题

河口瑶族自治县社会组织总体上仍处于发展的初级阶段，在服务社会功能方面还有待完善，自律性和诚信度还不高，尤其是党建工作与经济社会发展的要求还有相当的差距。这主要表现在以下几个方面。

（一）自身发育不健全

部分社团行政色彩浓厚，有的长期不开展活动，名存实亡，只能借助行政手段发挥作用，因此有时候在很大程度上依赖于政府的行政能力；有的社会组织自身没有筹措资金的能力，也没有从外界获得捐款的渠道，但是使用资金的地方又比较多，因此即使政府等有关部门给予其一定的资金帮助，由于自身没有造血功能，只能靠输血的方式来维持运作，长此以往，最终会因资金上的不足而解散；大多数民办非企业单位规模偏小，人才匮乏，无法根据民众具体的需求开展活动，即使开展，也只是小规模小范围的活动，这与民众的诉求相差甚远，满足不了大众的期望，致使这种民办非企业单位的诚信度不高。

（二）党组织覆盖面不宽

由于社会组织是近些年发展起来的，而河口瑶族自治县位于偏远地区，其社会组织的发展历史较短，它们的组建旨在帮助当地百姓过上更好的生活，对社会组织成员在能力、学历等方面的要求不太高，对于成员的政治面貌更是没有过多的考虑，因此造成了党组织覆盖面不大的局面。已建党组织的社团组织不足8.7%，其中单独建立党组织的仅有2个，多数民办非企业单位属党员空白单位，绝大多数社团组织成员党组织关系在原单位，情况难以掌握。

（三）部分民办非企业单位游离于登记管理之外

社会组织可以分为已登记注册的社会组织和未登记注册的社会组织，其中未登记注册的社会组织占比较大；而在已登记注册的社会组织中，政府行政部门注册登记占比最少。究其原因在于，大部分的社会组织负责人认为社会组织没有登记注册的必要或者根本没有登记注册的意识，还有些则认为登记注册的门槛太高，不方便，所以只活动不登记，如少数民办培训机构、医疗机构仅取得执业许可证就开展活动。这种社会组织即使其活动本身不违法，但未经登记注册欠缺行政主体的资格，其本身就是非法组织，它们可能会扰乱市场正常登记管理秩序，有时甚至会给社会稳定带来隐患。

（四）监管力量不足

县民政局虽设立了“民间组织管理科”，但任务重，压力大，既要负责受理、审核、发证工作，又要进行跟踪监督管理，特别是人手方面的不足给执法查处造成困难，致使社会组织对自身的监督存在一定的弊端。很多社会组织还没有形成一套对自身运作进行监管的规章制度，同时在对内部使用的资金情况进行公示方面缺乏透明度，组织负责人对组织的运营监管力度也不够。另外，社会公众对社会组织的监督和管理也存在一定的不足和缺陷，处在社会组织之外的民众认为社会组织跟他们没有关系，很少对它们的活动进行监督。而且，国家还没有出台专门针对某些社会组织运行的法律法规，这使得社会组织在活动时无章可循，也没有统一的活动标准和规范，因此不同地方的社会组织行为方式不一，发展也不尽相同。

（五）社会组织活动缺乏经费

有的社会组织下乡调查的时间比较多，下乡需要经费，平时需要办公经费，有时还有书籍的出版费、传统文化的传承费用等，每年至少需要4万～5万的支出，而每年才收会费6000多元，其余的差额经常找机关单位赞助，但是由于行政审批程序复杂，往往需等较长时间，这给它们的工作带来困难。另外，虽然河口瑶族自治县一些小学的基础设施已经建立，但是由于地理位置偏远，经济落后，已有的设施还远不能满足学生和老师的需求。例如学校虽然已经建了食堂，但是食堂内部往往没有合适的桌子、凳子，于是学生就随便蹲在餐厅或者操场墙角就餐，这给学生的生活造成了极大的不便。社会组织虽然有时可以资助个别学校解决一些问题，但是面对众多这样的情况，它们也是心有余而力不足。

（六）社会组织的公关方面存在一定缺陷

河口瑶族自治县处于边境地区，社会组织若想得到发展，仅仅局限在河口还是不行的，因此势必要与外界联系并借鉴一些成功经验才能取得更大更好的发展，但是其在与外界联系并介绍自身或者说其在公关方面存在一定的困难。大部分社会组织以印刷品的形式向外界介绍自己；有些社会组织甚至无对外介绍材料，只有在研究人员去当地进行调研时，才能从当地人的言谈中了解其发展情况和特点；一些经济情况稍好一点的社会组织选择借助当地媒介向外界介绍自己，比如报纸或者广播，这种方式花费较大，因此选择这种方式的社会组织不多。社会组织由于资源少、能力弱，在公关方面发展不成熟，在与外界的沟通联系上存在一定困难。

四 河口瑶族自治县社会组织发展对策

边境的发展只有进入了国家战略层面的高度以后，其经济发展水平才会受到国家和当地政府的重视。河口瑶族自治县应根据其所在地自身经济上的不足和缺陷，在坚持国家和省政府大政方针政策的原则下，借鉴周边地区经济发展的成功经验，因地制宜，才能制定出适合本地区的经济发展政策，促进其经济发展。党的十八届三中全会《决定》把“国家治理”一词首次写入党的纲领性文件，这标志着中国特色社会主义事业一个新时代的开始。在国家治理的理念下，《决定》围绕“创新社会治理体制”的新命题，对社会组织改革发展进行了专门部署，对社会组织的地位给予了清晰界定，对社会组织发挥作用寄予从未有过的厚望。《决定》明确指出，要“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快政社分开，推进社会组织明确责权、依法自治、发挥作用”。在党的方针政策指引下，河口县社会组织应全面提高自身素质，为建设社会主义和谐社会发挥更大、更积极的作用。

（一）加大宣传力度，促进良性发展

社会组织应意识到对外形象和宣传自身的重要性，并在社会组织的公关方面投入必要资金，比如制作宣传单或宣传册发放到周边地区和城市，在发展程度高的地方用电子显示屏展示自身的特色，让社会全面了解社会组织的存在和发展，从而让公众支持、参与社会组织。在社会组织登记注册方面，政府等有关部门应当放低门槛，增加登记注册的渠道和形式，以便将更多的社会组织纳入政府监管的范围，使社会组织走向正规化，也给游离在登记管理之外的民办非企业单位提供更多的机会。

登记机关要加大对社会组织的监管力度，同时做好服务工作，使社会组织规范健康发展，以更好地服务于社会；社会组织也应当建立自身的工作考核制度和工作规范，时时自查，对内部工作存在的问题及时处理、改正并总结经验以防同样错误的发生，对绩效高的工作人员应及时予以奖励；在宣传自己的同时，让公众参与对社会组织的监督中来，对于好的建议和意见乐于接受，形成人人管理、人人参与的局面，从而形成对外宣传介绍的良性循环。

（二）加快政社分开，增强“吸金”能力

分类推进社会组织在机构、职能、资产、财务、人员上与行政机关脱钩。严格执行党政机关领导干部不得兼任社会组织领导职务的相关规定，严格规范公务员在行业协会中兼职任职，不断提高社会组织登记工作的规范化、法制化水平。按分类管理的原则，根据不同社会组织属性和类别分别制定登记流程、章程示范文本及应提交的材料清单说明，加强社会组织登记工作规范化建设，明确各类社会组织登记标准。结合河口的区位优势加大培育经济类民间组织，成熟一个登记一个，要充分利用社会组织为河口经济发展服务的优势，对社会组织要加强领导、突出特点、依法管理。

社会组织与政府之间的关系很多时候是以资金为纽带。社会组织由于自身各方面的局限性，很难筹措工作中所需的全部资金，它们把希望寄托在政府的资助上，因此会形成社会组织依赖政府、政府管理组织的局面。要想改变这种局面，还需增强社会组织的“吸金”能力，即创造自身的造血机制，使组织有能力通过自身的发展争取外来援助。具体来说，包括以下几个方面。

第一，社会组织在对外宣传中，要搞好与外界的关系，建立双方的友谊，在发展中相互促进、取长补短。河口瑶族自治县处于边境地区，其特殊的地理位置和民俗风情可以为合作伙伴带来不一样的感受和启发，将这种特殊元素带入他们的组织中，当地人民必然会欢迎。同时作为回馈，河口瑶族自治县社会组织也会得到经济上的发展和收入上的增加。

第二，河口瑶族自治县与越南老街省山水相连，在争取外市、外省社会组织援助的同时，对于国外社会组织的发展也应当给予重视。

第三，社会组织要实现真正意义上的发展，仅仅依靠外界资助还是不够的，自身必须有造血功能。社会组织可以在现有资金的基础上，向社会或者金融机构贷款，在当地兴办企业或者工厂，这不仅可以减缓当地的就业压力，方便当地人民的生活，更可以带动当地经济的发展，吸引外界投资。

（三）提高党员比例，引进专业人才

河口瑶族自治县位于偏远地区，经济落后，人们生活方式单一，也少有针对社会组织的规章制度，组织人员在政治面貌、学历等方面差异较大，党性觉悟不高，专职人员和高学历人才非常少见，为了社会组织的健康发展，提高组织成员的党员比例和学历是必然的。社会组织除了要建立专门的规章制度外，更要制定出适合本组织发展的政策。比如，每隔一个固定的时期召开党员大会，宣传党和国家政府新的方针政策，让党员了解党和国家最新的发展动态，提高党员的党性和思想觉悟；让党员带动非党员学习党章和党的知识，让每个非党员都有加入党组织的迫切愿望，自觉向党组织靠拢；当地政府的党组织应当主动积极争取更多的入党名额，给社会组织成员更多的入党机会。

缺乏专职人员和高学历高素质人才也是河口瑶族自治县社会组织发展过程中普遍存在的现象，专职专业人员的匮乏和高学历人才的稀缺，势必会影响整个社会组织的发展。应当在组织中挑选高素质人才担当组织管理人员或者以较高的薪资从外界吸引专职管理人员对社会组织进行管理，这样不仅可以为组织带来新观点、新想法，更有利于外来人员根据社会组织的现状对其进行大刀阔斧的改革，同时也免去了裙带关系的干扰和麻烦。

（四）加强监督管理，保持稳健发展

国家的外交政策深深影响着边境县的发展程度和发展方式。随着河口瑶族自治县与外国边境县交往的加深，两国边境县的民俗习惯和风土人情势必会相互影响和渗透，友谊也会逐渐升温。在这种情况下，一旦两国交恶，两国边境县百姓的交往也会随之受到影响，边境县的民众为了双方的交流，可能会做出不利于国家发展稳定的举动。社会组织作为与民众接触较频繁的一种组织，要常常把握百姓的发展动态和特殊要求，政府等有关部门也要从社会组织那里及时了解民众心理上的变化。从这方面来讲，在特殊时期，加强对社会组织的监督管理尤为重要，它直接关系着边疆的稳定和百姓的发展。同时，也要掌握社会组织参与边境贸易和其在境内、境外的活动情况，并与相关部门密切沟通、互通信息，以保证边疆地区在稳定中求发展，在发展中促进稳定。

参考文献

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李乐为、李瑞群、梅忠平，2013，《民族地区服务型政府构建中公民政治参与的问题与对策——以武陵山片区为例》，《中国行政管理》第5期。

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孙涛，2015，《发达国家完善社会治理体制的经验》，《学习时报》第2期。

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[1] 马国芳，女，云南财经大学公共管理学院教授，硕士生导师。研究方向为云南省社会组织发展。胥曼，女，云南财经大学公共管理学院行政管理专业在读研究生，研究方向为云南省社会组织发展。