第五节 农村中小金融机构

1978年十一届三中全会后，中央启动了恢复和发展农村金融体系、激活农村金融活力的漫长改革工作。特别是农村经济体制改革的启动，催生了农村金融体制的变革，随着农村基本经营制度的确立，农村金融改革的进程也进一步加快，并取得了实质性改革成果。农村金融体制的改革在我国金融改革历史上留下了浓墨重彩的一笔，对我国农村金融的发展具有里程碑意义。

一 农村信用社

改革开放以来，我国农村信用社发展大致经历了三个阶段。

（一）由中国农业银行代管阶段（1980～1996年）

1984年，国务院批转中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，主要目标是把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受中国农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务，并成立县级联合社（农村基层信用社入股组建县联社，信用社与县联社为两级法人体制），对乡镇农村信用社实施行业管理。

从农村信用社合作制的基本性质出发，它应具有自愿、互助和民主管理的特征。然而，由于我国农村信用社从一开始就是依靠行政力量组建起来的，信用社名义上为社员所有，实际上每户社员股金少且分散，社员的所有权很难实现，更谈不上对信用社的民主管理权。农村信用社的发展目标、经营策略、运行机制等重大问题的决策权，主要集中在地方政府手中，社员几乎没有多少发言权，导致农村信用社具有明显的“官办”色彩。“监、管不分”“政、企不分”的特点，使得农村信用社背负了巨大的历史包袱，经营风险不断积累。

（二）尝试以合作制规范农村信用社阶段（1996～2002年）

1996年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》，改革的核心是将农村信用社逐渐改为“农民自愿入股，社员民主管理，主要为社员服务”的合作金融组织，农村信用社正式脱离与农业银行的行政隶属关系，其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担，同时，成立农村金融体制改革办公室承担对农村信用社的管理职能。

但在实际执行中，管理者与管理对象权责不分，职责边界不清，部分农村信用社县联社与基层信用社之间关系扭曲，形成了县联社管理权限过大、基层社权限过小的局面。为了解决农村信用社发展中存在的历史包袱沉重、资产质量差、潜在风险大等问题，中国人民银行于1999年开始运用支农再贷款支持农村信用社，但与每年大量流出农村的资金相比仍是杯水车薪，同时，依靠中国人民银行再贷款解决农村信用社资金不足问题，不仅加大了货币政策的压力和困难，而且容易产生道德风险。

从2000年开始，江苏省组织开展了农村信用社改革试点工作，在产权模式和组织管理方式等方面进行了探索。与此同时，在其他地区也进行了不同形式、不容内容、不同层次的改革实践。这些改革取得了一定进展，也积累了一些经验，但从总体上看，在农村信用社产权制度、管理体制和防范风险等重要问题上，还没有取得根本性的改变。据统计，2002年末，按照贷款四级分类口径（2008年10月前，农村信用社贷款风险管理执行四级分类标准），全国农村信用社的不良贷款余额5147亿元，不良贷款比例高达37%，资本充足率为-9%，资不抵债额高达3400多亿元，绝大多数农村信用社已处于破产边缘，基本生存都难以维持，更无法开展农村金融服务。

（三）农村信用社市场化改革阶段（2003年至今）

2003年6月，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案的通知》，确定吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆8个省份作为第一批试点单位，标志着新一轮农村信用社改革试点开启。2004年8月，农村信用社改革进一步推广至除海南省、西藏自治区以外的29个省份。2007年8月，海南省也正式启动了农村信用社改革，组建了海南省农村信用社联合社。

这次农村信用社改革的初始状态是，农村信用社“产权不明确，法人治理结构不完善，经营机制和内在制度不健全；管理体制不顺，管理职权和责任需进一步明确；历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险仍然很大”。基于当时农村信用社在产权及其法人治理、管理体制和资产质量等方面存在的严重缺陷，本轮改革试点工作的总体要求是“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”，即通过“国家适当扶持”，帮助农村信用社化解历史包袱，并将农村信用社的管理权交由“地方政府负责”，为农村信用社的稳定健康发展创造良好的外部环境，通过“明晰产权关系、强化约束机制”完善农村信用社的法人治理结构，促使农村信用社健全稳定发展的激励机制与约束机制，以此实现农村信用社“增强服务功能”的最终改革目标。

本轮农村信用社改革在产权改革模式设计上允许农村信用社根据自身实际和未来发展目标自主选择股份制、股份合作制和合作制等产权制度和农村商业银行、农村合作银行、县（市）统一法人、县乡两级法人等产权组织形式，将农村信用社交给省级政府管理，建立新的监督管理体制，着重促进农村信用社建立适合自身特点的、灵活的、高效的内部经营管理机制。同时，也通过相应的政策安排[13]，协助农村信用社化解历史包袱，压降不良资产。

2003年新一轮农村信用社改革以来，我国农村信用社实现了脱胎换骨的变化和跨越式的发展。截至2017年末，全国共组建农村信用社965家，农村合作银行33家，农村商业银行1262家。各类农合机构产权关系趋于明晰，股东作用开始增强，“三会一层”的法人治理结构初步运行。在资产质量改善方面，2016年末，全国农村信用社不良贷款余额及比例分别为5018亿元、3.79%（按照五级分类口径），比2007年末下降1578亿元和17.25个百分点；资本充足率和拨备覆盖率分别为12.13%和135.2%，比2007年末提高12.23和111个百分点。在服务农村金融方面，到2014年底，全国农合机构农户贷款余额3.39万亿元，持有期贷款的农户数达4236万户，平均单户贷款余额8万元；农业和农村（县及县以下）贷款余额分别为2.27万亿元和6.2万亿元，占全国农业贷款和农村贷款余额的比重为68.2%和32.6%；农合机构小微企业贷款余额为3.74万亿元。同时，健全了信息披露制度和对主要高级管理人员的审计制度，可持续发展机制基本建立。

2003年6月27日，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案的通知》，对农村信用社管理体制进行了改革，将农村信用社的管理交由地方政府负责，并提出了“成立省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能”的定位。2004年5月1日，国务院以国办发〔2004〕48号文件转发了银监会和中国人民银行拟定的《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》，进一步明确了省级联社在省级政府的授权下行使权力，对指导、督促农村信用社完善内控制度和经营机制负主要责任，并要求省级联社“严格按照有关法律、法规和行政规章实施对信用社的管理工作，尊重信用社的法人地位和经营管理自主权”。

实践表明，省级联社在推动农村信用社改革发展方面发挥了重要作用。主要体现在以下四个方面。一是推动完成农村信用社增资扩股和县（市）法人统一改革，支持建立农村商业银行。二是指导各县（市）法人农村信用社结合各自实际，制定业务经营、财务核算、劳动用工、分配制度、风险控制等管理制度。三是建立全省统一的稽核部门，统一进行检查，发挥异地监督检查的作用，有效防范了内部案件的发生。四是建立综合业务系统及资金清算和结算等技术支持系统，实现全省农村信用社通存通兑，提高资金清算和管理效率。

但在长期运行中，省级联社突破“管理、指导、协调和服务”的职能定位，职能异化现象不容忽视。一是农村信用社法人治理未真正发挥作用，而由省级联社代替行使权力。二是部分省级联社在业务上直接将各县（市）法人农村信用社作为分支机构管理，干预农村信用社经营自主权。三是基于“责、权、利”对等的原则，有权和利就必须承担损失，但省级联社只行使权力，并不承担损失，可能引发道德风险。因此，未来开展省级联社改革试点，推进省级联社去行政化和履职规范化，由管理部门逐步向服务和监督平台转型，应是提升农村信用社为农服务能力的题中应有之义。

二 新型农村金融机构

2005年以来，为改进和完善农村金融服务、培育竞争性农村金融市场，部分省份的县及县以下地区试点设立了村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等新兴农村金融机构。为保证新兴农村金融机构规范、健康、可持续发展，中国人民银行会同银监会联合印发《关于小额贷款公司试点的指导意见》等一系列文件，明确了村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构的设立、监管、存款准备金管理、支付清算管理等政策。

（一）村镇银行

2006年12月，银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出在湖北、四川、吉林等6个省份的农村地区设立村镇银行试点。2007年1月，银监会印发《村镇银行管理暂行规定》，对村镇银行的设立、股权设置、公司治理、经营管理等进行了规定；3月第一家村镇银行在四川省仪陇县成立。2014年，银监会发布《关于进一步促进村镇银行健康发展的指导意见》，提出在商业可持续和有效控制风险的前提下，加大村镇银行县（市、旗）全覆盖工作的推进力度。根据2007年《村镇银行管理暂行规定》以及2015年《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》等相关规定，村镇银行在股权设置方面实行主发起人制度。

村镇银行已经历10余年发展历程，在完善农村金融组织体系、激活农村金融供给市场、优化城乡金融资源配置方面做出了积极贡献。截至2017年底，全国共有5大类型、294家银行机构作为主发起人发起设立村镇银行。发起主体中农村合作金融机构和城商行占比最高，分别为57.46%和28.67%，大型银行为8.68%，股份行和外资行合计占比约为5%。全国组建村镇银行约1600家，覆盖全国约70%的县（市、旗），资产规模增加至12377亿元，存贷比连续8年保持在70%以上，农户和小微企业贷款合计占比92.3%，户均贷款37万元，已累计为634万客户发放贷款1024万笔，累计放款4.4万亿元，支农支小特色显著。

随着主发起人组建村镇银行数量增加，现行的“母行”对村镇银行进行管理的模式出现了协调难度大、管理成本高等比较突出的问题。2018年1月，银监会发布《中国银监会关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》，积极探索村镇银行管理新模式。

（二）小额贷款公司

2008年，银监会和中国人民银行联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》，规定了小额贷款公司的监管主体、准入标准、业务规则等，引导其规范发展。总体来看，当前小额贷款公司发展呈现机构数量和业务规模扩张较快、风险总体可控的特点，在支持县域经济发展、服务“三农”和小微企业、提升金融普惠性、引导民间融资“阳光化”等方面发挥了积极作用。

截至2014年末，纳入中国人民银行统计体系的小额贷款公司共8791家，贷款余额9420亿元，从业人员11万人，44.1%的小额贷款公司分布在江苏（631家）、辽宁（600家）、河北（479家）、内蒙古（473家）、安徽（461家）、吉林（427家）、云南（409家）和广东（400家）等八个省份。

同时也要看到，小额贷款公司经营状况已经出现分化，风险苗头需要正视。根据中国人民银行统计数据，小额贷款公司贷款利率主要为基准利率的2～4倍；“小贷不小”，个别省份户均贷款超过50万元的占比高达90%。不同地区在监管尺度上的把握也不一样，很多地方在经营地域、业务范围和融资渠道比例上，实际已突破现有监管办法；个别地区“只批不管”，导致机构、业务无序生长。变相吸收存款、贷款入股、虚假出资、隐匿对外贷款规模等现象时有发生，潜藏较大风险，并可能进一步向股东和金融体系外溢。这些新情况和新问题，都对新形势下的小额贷款公司监管提出了新挑战，需要本着促进发展和守住风险底线并重的原则，按照“区别对待、扶优限劣、正向激励”的差异化监管思路，加快建立促进行业健康发展的激励约束机制。

（三）新型农村合作金融

近年来，中央高度重视发展农村合作经济和农村合作金融，连续多年在中央一号文件中做出明确部署。2006年，随着《农民专业合作社法》的颁布，我国农村合作经济蓬勃发展，各地农民和新型经营主体积极创新，开展多种形式的合作金融试点，形成了初具规模、各有特色的农村信用合作组织。

目前开展农村信用互助的机构和组织主要有四大类。第一，银监会批准设立的农村资金互助社。2006年银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，提出培育合作性质的农村资金互助社，依托行政村或专业合作社设立，面向成员开展存款业务，办理成员的小额、分散贷款业务。截至2014年3月末，全国共组建农村资金互助社49家，分布在17个省份，主要集中在浙江、山西、黑龙江，服务社员3.6万人，存款余额约16.4亿元，贷款余额13.1亿元。第二，扶贫办牵头批设的贫困村互助基金试点。2006年扶贫办开展了扶贫资金与农民自主经营相结合的贫困村互助基金试点，主要解决贫困村、贫困户开展生产、自主创业资金短缺等问题。扶贫基金会、妇联、共青团等非政府组织也开展了扶贫性质互助服务社的探索。截至2014年3月末，全国共成立扶贫互助社20700家，分布在28个省份，主要集中在甘肃、安徽、陕西、四川、重庆，参与社员191.4万人，筹资余额49.6亿元，放款余额18.1亿元。第三，开展信用合作的农民专业合作社。2008年十七届三中全会首次提出允许有条件的农民专业合作社开展信用合作，随后一些地区和合作社开展了信用合作探索实践。截至2014年3月末，开办信用合作的农民专业合作社有2159家，分布在23个省份，主要集中在山东、浙江和云南，参与社员19.9万人，累计筹资36.9亿元，累计放款42.4亿元。第四，供销社内部融资平台。在供销总社推动下，各地供销社在内部搭建融资平台，面向成员开展资金融通。截至2014年3月末，开展资金互助的供销社有341家，分布在15个省份，主要集中在山东、贵州、浙江，参与社员15.1万人，筹资余额26.7亿元，放款余额19.2亿元。

此外，少数地区探索建立了相互保险、互助担保等机构。《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》提出“鼓励开展多种形式的互助合作保险”。2015年，保监会制定了《相互保险组织监管试行办法》，初步确立了相互保险发展和监管的基本理念和核心原则。2016年4月，国务院正式批准同意开展相互保险社试点。6月，保监会正式批准众惠财产相互保险社、汇友建工财产相互保险社和信美人寿相互保险社筹建。互助担保是通过村民集资、能人捐资、政府注资等渠道筹资成立村级互助性担保基金，由银行建立专户进行封闭管理，用于为本村村民贷款担保。浙江丽水、福建沙县等农村金融改革试点地区积极开展互助担保机制建设，在一定程度上缓解了农户“融资难”问题。