2.《殖民地规章》

所谓“英国的世纪”也是英国殖民扩张的世纪，是英国加强殖民统治的世纪。英国在殖民地管理上从本土和海外两个方面都加强了制度建设，完善管理机构。在殖民地管理上，英国于1837年首次颁布了《殖民地规章》（Colonial Regulations），以规范和加强对殖民地公职人员的管理。随着殖民事务的发展和殖民地公职机构队伍的扩大，英国不断修改完善《殖民地规章》。

需要强调一下的是，管理英国海外殖民地事务在英国政府部门中并不是只有殖民部。对不同的殖民地，英国的管理方式并不完全一样，管理殖民地的部门和机构也是分开的。例如，对印度的管理，英国就实行比较特殊的制度。1853年英国决定在印度实行文官考试制度，取代原来的推荐提名制度。1858年成立了正式的印度文官机构（India Civil Service），是与殖民地公职机构分开的。1858年英国议会通过了《印度政府法》，完全由英国政府接管印度，替代了为英国殖民扩张卖力两个多世纪的东印度公司。英国专门成立了印度部（India Office），设置了印度大臣职位。

在整个19世纪，英国殖民地公职机构并不是统一的，不同的殖民地有不同的公职队伍，管理方式不完全一样。除印度有单独的印度文官机构外，1869年锡兰、海峡殖民地等建立了自己的文官机构，称作“东方学员机构”（Eastern Cadetship），实行公开考试招聘制度；被英国割占的中国香港的文官队伍也是这个机构的一部分。在其他一些殖民地也成立了管理性机构，如1899年成立了苏丹政治机构。

19世纪，英国的殖民地主要分为两大类，一类是白人移民为主体的殖民地，一类是被征服地居民为主体的殖民地。前者逐渐发展成自治程度很高的殖民地，成为英帝国内的“自治领”（Dominion）。英属北美（加拿大）于1867年成为英帝国内第一个自治领。后来澳大利亚、新西兰等也成为自治领。1907年英国在殖民部成立了一个自治领分部，负责几个自治领事务的管理。

英国的真正的统一的“殖民地公职机构”是20世纪30年代初才正式形成的，此前并没有一个统一的“殖民地公职机构”。不同的殖民地有其单独的文职机构或其他的公职机构，当然公职人员是早就存在的。总督是“殖民地公职机构”中最高级别的公职人员。实际上，只要有总督就有殖民地的公职人员；总督还需要一班人马来管理殖民地。这样，可以说在英国建立殖民地之初，就有了殖民地的公职人员。

英国学者柯克-格林认为：“殖民地公职机构”这一概念在使用时是指所有领地中基本的公职机构，这些领地的管理是由殖民大臣负责。[15]这一定义显然不够全面，不能涵盖英国殖民地的公职机构全貌。在殖民大臣职位产生之前和殖民大臣这个职位取消之后，英国都有殖民地的公职人员。

尽管统一的殖民地公职机构在20世纪30年代初才出现，但“殖民地公职机构”的正式产生一般认为是在1837年。这一年英国首次颁行了《殖民地规章》，全称是《为国王陛下领地中的主要官员和其他人员提供信息和指导的规则和规章》。[16]英国“殖民部”（Colonial Department）于1837年3月30日发表的《殖民地规章》的前言称，过去各殖民地有不同的规章，理解上也不是很准确，使用起来不方便。现在把散见于以前通信中的规章及常规规章集中起来，为未来改进提供一个基础。1837年被视为“殖民地公职机构”的产生年。但英国有学者认为：实际上的“结构性的、职业的殖民地公职机构”的出现是在半个世纪之后。[17]

1862年，殖民部编辑出版《殖民地名录》时，其中印有《殖民地规章》。1862年的《殖民地规章》的全称是《女王陛下殖民地公职机构规章》（Rules and Regulations for Her Majesty's Colonial Service），共16章。其中第1章关于总督；第2章关于殖民地宪法；第3、4章关于公职人员的任命、薪水和其他待遇；第5章关于优先顺序；第6章关于通信；第7章关于财政和其他有关报告；第8—12章主要是关于殖民地经济活动管理规范等问题；第13章关于外国人归化问题；第14章关于殖民地向英国枢密院女王上诉的问题；第15章关于罪犯审理和犯人流放殖民地的问题；第16章关于礼仪方面的指令。

1908年版的《殖民地规章》，全称为《国王陛下殖民地公职机构规章》（Regulations for His Majesty's Colonial Service）。这部《殖民地规章》共分五章，分别是：《宪法》《公职人员》《仪式》《通信》《财政》。第1章《宪法》有3部分：“殖民地和保护地”“总督”“参事会和大会”[18]；第2章《公职人员》分为7个部分：“任命”“纪律”“薪水”“休假”“总督的薪水与假期”“旅程”“西非的休假与旅程”；第3章《仪式》包括6个部分：“优先顺序”（Precedence）“勋章和奖章”“行礼”“旗帜”“访问”“制服”；第4章《通信》也包括7个部分：“殖民部”“报告”“军事”“海军”“航运”“领事”“个人”；第5章《财政》包括12个部分：“会计人员”“预算”“收入”（Receipts）“开支”“分类与管理”“汇款”“公款与公共储备的监管”“账目与簿记”“审记”“供应与储存”“报告”“来自帝国岁收的基金”。除了这五章共403条规章外，还有附录和索引。[19]

对比一下1928年英国颁行的《国王陛下殖民地公职机构规章》，时隔20年，英国《殖民地规章》还是分为5章，章的标题是一样的，还是《宪法》《公职人员》《仪式》《通信》《财政》，只是章以下的结构和内容稍有不同。[20]

下面对1908年英国的《殖民地规章》有关章节的内容作简要考察。

第1章《宪法》，首先介绍了英国殖民地和保护地的有关情况。英国的各殖民地、保护地差别较大。1908年的《殖民地规章》把英国殖民地和保护地分成了两大类，基本上是按政治制度或管理模式来划分的。一类殖民地是拥有“责任制政府”的殖民地。在这类殖民地，英国王室只是保留了对殖民地立法的否决权；英国殖民大臣除了能控制总督外，对殖民地其他官员没有什么控制。在这样的殖民地，总督根据对殖民地立法机构负责的“部长”（ministers）的建议处理所有内部事务。这类殖民地包括加拿大、新西兰、开普殖民地（南非）、纽芬兰（当时还不是加拿大的一部分）、澳大利亚及其各州。

在还没有形成责任制政府的殖民地，行政权掌握在受英国殖民大臣控制的官员手中。这类殖民地通常被称作“皇家殖民地”（Crown Colonies），保护地一般也按这种模式管理。在这类殖民地和保护地中，政治制度也不尽相同。区别主要在于殖民地立法机构成员由选举产生的程度不同。这类殖民地和保护地很多，如巴哈马、巴巴多斯、英属圭亚那、马耳他、牙买加、毛里求斯、圣卢西亚、塞拉里昂、冈比亚、黄金海岸、格林纳达、海峡殖民地、直布罗陀，尼日利亚等。

第1章的第二部分是关于总督的。本书后面设有专章考察英国殖民地的总督问题，这里就不讲了。第三部分是关于殖民地的委员会和大会，英文是Councils 和Assemblies。这两个英文单词，在英文中不同情况下含义并不一样；在中文里不同场合下，学术界翻译上也有区别。英国殖民地的总督就是殖民地的“国王”，他是扮演“专制君主”还是“立宪君主”角色，主要看他与这些“委员会”和“大会”的关系，以及“委员会”和“大会”成员的组成方式。

由王室任命的委员会成员一般部分是殖民地的主要行政官员，部分是无官职的人士，前者称为“官方成员”，后者称为“非官方成员”。随着殖民地政治的发展，一般情况下，立法会议（Legislative Council）的部分成员由选举生产；立法会议一般由官方成员、被任命的成员、殖民地选民选举产生的成员所组成。如果因为死亡或辞职等原因，立法会议出现空缺时，总督通常可以指定临时人员替代。在立法会议上，任何可能涉及动用公共收入的法律、投票或决议都必须由总督提出或者由总督同意后提出。[21]

在皇家殖民地，行政会议（Executive Council）包含殖民地政府的主要官员，有时也有非官方成员。这些行政会议成员是担任官职者，或者是通过殖民大臣获得王室任命者。总督可以临时任命成员填补空缺，但需要英王确认。英王自己就能够直接免除殖民地立法会议成员的资格。在紧急情况下，总督可以暂停行政会议成员的资格，但总督必须向殖民大臣全面报告他采取这种行动的理由。[22]

第2章标题是《公职人员》。本章所指的“公职人员”在拥有责任制政府的殖民地，一般只涉及总督一人，主要关于总督与英国君主的关系。在皇家殖民地，一般规则是公职人员由总督颁发证书任命或按总督指示写成的证书任命。但是，殖民地最高法院的法官则以英王的名义任命，临时或永久任命都是如此。

殖民地的公职人员分为三个大的级别：第一级，年薪不超过一百英镑；第二级，年薪在一百至三百英镑之间；第三级，年薪超过三百英镑。[23]

第一级官员出现空缺时，殖民地总督做出任命并于下一季度向英国殖民大臣报告。第二级官员出现空缺时，总督马上向英国殖民大臣报告，并提出供任命的建议人选。但以上两项规定不适合非该殖民地的居民。当第三级官员出现空缺时，总督同样要向殖民大臣马上报告，而且必须讲明任何可能被临时任命的人员的职位，直到殖民大臣确认或替换时为止。总督可以就最终任命提出建议人选，但必须讲明殖民大臣有选择其他人的可能。[24]殖民地总督每年要向英国殖民部提交关于公职人员的资质、提出申请的人员、适合晋升的人员的内部报告。

关于殖民地公职人员的纪律问题，《殖民地规章》有比较详细的规定。这里略举数例。例如，领取薪水的公职人员，如果其报酬确定的前提是他的所有时间都由政府支配，则不能卷入贸易活动，也不能从事商业或农业活动。所有领取薪水的公职人员，不管其所有时间是否都由政府支配，均不准直接或间接进行或拥有本地投资，不能与那些可能使其个人利益与其公共职责产生冲突，或在任何方面可能影响他们履行职责的任何职业或活动有关联。在这方面，如果有任何疑问，公职人员需要向总督报告，由总督决定。[25]

没有获得殖民大臣事先明确批准，任何公职人员在假期都不允许接受任何领取薪水的工作；如果假期是在殖民地度过，则需要总督批准。[26]

任何公职人员都不能担任报纸的编辑，或直接、间接参与报纸的经营。他不可以向殖民地或其他地方的任何报纸出力；尽管他可以提供关于大家感兴趣的主题的署名文章，但不可以就政治或行政问题写东西。任何公职人员，不管是在履职还是休假期间，都不能就公共政策或影响任何英国领地的防卫和军事资源的事务接受采访。[27]

殖民地的总督、副总督和所有其他“皇家公职人员”，在殖民地供职期间，不能接受有价值的礼物（私人朋友的一般礼物除外），不管是以金钱、商品、免费旅程或其他个人好处，都不能接受，也不允许赠送这样的礼物。这一条也适用于这些公职人员的家属。该殖民地或与该殖民地相邻的国家或地区的国王、酋长或其他成员赠送的礼物，因可能造成冒犯不便拒绝时，礼物要交给殖民地政府。没有特殊的允许，总督不能接受或转寄呈递给英王的物品。[28]

《殖民地规章》对公职人员的免职或撤职原因和程序也做了详细规定。仅纪律部分，就有76条。在《殖民地规章》中，关于总督职责和行政会议、立法机构的规定是最重要的部分。《殖民地规章》的其他各章各条对殖民地各相关事务的管理都做了比较详细的规定。这里不一一加以考察了。总之，《殖民地规章》的制定和颁行是英国殖民统治加强的体现。1908年颁行的《殖民地规章》很详细，表明英国殖民地管理体制已相当系统化了。