3.英国殖民地的权力结构

英国殖民地的权力结构是比较复杂的，处于不断变化当中，不同殖民地情况也有差异。学者们研究考察时，在有些表述上也不尽相同。

英国在海外建立殖民地，是以王室名义进行的，王室在海外殖民扩张殖民统治当中发挥了重要作用。当然，王室不仅仅代表王室家族自己，而是英国国家的代表，发挥着英国政府的作用。“对美洲和西印度群岛的王室殖民地而言帝国权威直接以君主的名义来履行。”[46]在早期阶段，英国对殖民地的管理，主要是由殖民地总督来进行的。总督一般是由王室任命的，但在一些情况下实际的确定权掌握在公司手中。王室任命的总督或副总督在王室殖民地（Royal Colony）履行行政、司法和立法权。殖民地的总督所代表的“君权”一般认为比在英国的更大；总督不仅履行王室的大多数职能，而且履行殖民大臣和财政大臣的一些职能，还要履行军队司令的职能。[47]也可以说，总督“戴着两顶帽子”，一是“国王的代表”，一是“殖民地社会的主管官员”。当时，英国在北美的大多数殖民地是“王室殖民地”，总督由王室任命；给予总督的训令一般由贸易局拟定，由南方大臣或其他部长下达，反映枢密院和君主的意愿。[48]

在王室殖民地，政府一般由总督、一个任命的委员会（Appointed Council）和一个选举产生的大会（Assembly）组成。总督代表着英国利益，任命的委员会辅助总督履行政府职责；由殖民地选举产生的大会则更多地代表殖民地本身的利益，当然主要是代表殖民地上层阶层的利益。这样，英国作为宗主国与殖民地或更确切地说殖民地上层阶层的矛盾就主要表现为总督与大会之间的矛盾。这一矛盾从一定意义上讲，就像英国君主与议会之间的矛盾一样。这一矛盾达到不可调和的程度时，就会爆发危机。而18世纪下半叶美国独立战争正是这种危机最突出的体现。

英国在海外的殖民地众多，殖民地类型也不完全一样，不同类型的殖民地结构上也不尽相同。这个时期，英国海外殖民地是以王室殖民地为主，有的中文著作中将其称作“皇家殖民地”。而在英文概念上，“王室殖民地”与“皇家殖民地”是有差别的；“王室殖民地”的英文是“Royal Colony”；后来的“皇家殖民地”的英文则是“Crown Colony”，主要是指19世纪和20世纪上半叶并非以白人移民为人口主体的殖民地。[49]A.W.阿博特对“皇家殖民地”曾做过解释。他认为“皇家殖民地”一词直到进入19世纪好长时间之后才使用，但这种制度在此前一个时期是存在的。在皇家殖民地，政府的形成不是源自议会，而是源自拥有王室特权的君主，王室特权通过颁布枢密院敕令的方式来实施。总督作为英王的代表被任命到殖民地任职，掌握着行政权力。当地的大会也有可能投票征税，或制定法律，或表达意见，但总督最终是对英王负责，而不是对殖民地的立法机构负责。[50]

有学者将“王室殖民地”和“皇家殖民地”视为同一概念，用“皇家殖民地”取代了“王室殖民地”。其实，两者是有一定区别的。这里不妨先讨论一下“王室殖民地”与“皇家殖民地”的差异。“王室殖民地”的英文概念学术界并不常用，它属于“旧的代议制制度”（Old Representative System）。在这种“旧的代议制制度”下，殖民地的立法机关由一位总督、一个任命的委员会（Council）和一个选举产生的大会（Assembly）组成，依照的是母国英国的模式：国王、贵族院（议会上院）和平民院（议会下院）。这是以英国移民为人口主体的殖民地的政治模式。英国在北美的殖民地主要采取这种政治模式，可以说它在很大程度上照搬了英国的“民主模式”。在这种制度下，殖民地的权力比较大，这种权力主要通过由选举产生的大会来体现。[51]

“皇家殖民地”的英文概念使用更为广泛，不管是在英国的政府文件当中，还是在学术著作中，都有广泛应用。“皇家殖民地”制度取代“旧的代议制制度”；从这个意义上讲，“皇家殖民地”也就取代了“王室殖民地”。在“皇家殖民地”制度下，殖民地的立法机关由总督和一个委员会（Council）组成，通常相当长一个阶段立法机关中没有选举产生的大会（Assembly）。而这个委员会的成员起初是任命的，不是选举产生的，为总督提供咨询。在这种制度下，“皇家”控制着所有事情。这种制度比旧的代议制更为专制。但是，这种“皇家殖民地”是演变的，虽然演变得比较慢。立法机关中的委员会（Council）后来发展成为两个部分：行政会议（Executive Council）和立法会议（Legislative Council）。行政会议像英国旧有的枢密院（Privy Council）一样，一般由政府主要部门的首脑组成，也通常有非官方成员；行政会议就政策问题为总督提供咨询；这个机构从殖民地总督的咨询机构缓慢地向殖民地的政府机关“内阁”演变。行政会议负责处理该殖民地的公职机构队伍的风纪问题。立法会议则成为殖民地的立法机关；在不同发展阶段，立法会议可能包括官方成员、指定的非官方成员和选举的非官方成员；非官方成员，特别是选举的非官方成员的增多，就意味着殖民地本土力量的增强，英国总督权力的相对下降。[52]在有的殖民地，立法机关也演变为立法大会。

“王室殖民地”与“皇家殖民地”，在本质上没有什么差别。在北美的王室殖民地，总督是政府首脑，代表着英王，依据英王颁发的特许状和王室训令行使权力。总督代表英王统治殖民地。王室殖民地设有参事会[53]，其功能是协助总督工作，是总督的顾问；参事会有立法权，相当于英国议会的上院；参事会还有司法权，是殖民地的最高法院。参事会成员由英王任命，总督可以推荐人选。[54]

同时，殖民地还设有立法机关，称作大会，英文是“Assembly”，其职能相当于英国议会，但没有英国议会的权力大。在北美英国殖民地，首次召开这样的大会是在1619年；这一年7月30日，弗吉尼亚总督乔治·亚德利爵士（Sir George Yeardley）在詹姆斯敦召集殖民者举行了这样的一个代议性质的大会。[55]

把殖民地的大会直接称作议会是不准确的，也是不恰当的；在中文里，也不应将“Assembly”（大会）翻译为“议会”。议会的英文是Parliament，一般是指拥有主权的独立国家的立法机关。 “光荣革命”后，英国本土建立起君主立宪政体，君主权力下降，议会权力上升，在殖民地选举产生的官员的“政治合法性”逐渐大于任命的官员的“政治合法性”。1689年之后，英国已接受了殖民地大会作为必要的立法机关和在殖民地征税的必要机构。有学者指出：“1689年之后，帝国权威机关承认了在所有已建立起来的殖民地中，选举产生的大会对立法和地方税收是必要的。”[56]显然，各个殖民地的情况不完全一样，大会获得的权力也不尽相同，也不是同步的。殖民地的大会代表殖民地的上层。随着殖民地力量的增强，其权力也不断扩大，不断从总督手中夺取权力。大会有权监督殖民地政府的财政支出，也掌握了一定的行政权；大会还有任命一些官员如征税官、税务检察官员等的权力。[57]有学者指出：“求助于特许状权利、英国人权利和惯例，殖民地大会逐渐扩大了其关于政府账目与开支、纸币发行以及王室官员薪水与费用的权力。大会也侵蚀了总督提名或任命岁收官员、殖民地代理人、公共印刷商和法官的权力，及掌控印第安贸易、军事事务和地方法庭的权力。”[58]

讨论英国在北美殖民地的统治时，国内有学者指出：“英王以特许状的形式，向私人或民间团体授予建立、管理和享有殖民地的权利。多数殖民地的政治权威源自特许状。按照授予的对象不同，北美殖民地的特许状可分3类：王室特许状、业主特许状和公司特许状。特许状在其生效的殖民地具有基本法的地位，除英国当局之外，任何个人和团体都无权加以改变或取消；在业主殖民地和自治殖民地，更改特许状需要得到该殖民地居民的同意，或者有明显的证据表明殖民地违反了契约。特许状通常规定了殖民地政府的形式与原则，以及殖民地居民的权利和义务。英国根据特许状和相应的惯例对殖民地进行管辖，而殖民地则根据特许状组成政府，制定和实施不违背英国法律和习俗的法令规章。”[59]这段文字简要地说明了英国北美殖民地的一般管理原则和形式。

17、18世纪，英国在美洲的殖民地除了北美洲的外，中美洲的西印度群岛地区也有一些小块的殖民地。这些殖民地的管理体制与北美殖民地的管理模式差不多。这种体制称为代议制（representative institutions），就是“旧的代议制制度”。其管理形式是：一位作为英王代表的总督，一些级别较低的官员，由被任命的人员组成的一个顾问性的参事会，和一个由选举的成员组成的可以制定法律的大会（Assembly）。在这种体制下，总督权力仍是比较大的；总督是军队的司令，能够颁布军事法，能够召开和解散立法大会，并能否决立法大会的决定。官员的任命大多数仍然是由英国决定的。殖民地的立法大会就像在北美大陆一样，要求并且很重视保护与英国议会所享有的同样的特权，如立法大会的成员免于因欠债而被捕等。[60]

牙买加是英国在西印度地区占领较早的殖民地。1655年，英国资产阶级革命时期，克伦威尔派海军从西班牙手中夺取了牙买加，1670年《马德里条约》确认了英国的占领。牙买加是英国在西印度地区最大的岛屿殖民地。英国夺取牙买加实行了短期的军事管理后，即推行如下制度：法律由总督、参事会、立法大会通过后施行，如果英王没有批准，其有效期仅为两年。[61]对此，殖民地种植园主们提出异议说：“总督既然是国王的代表，他的行动应该对国王有约束力，不要由于等待最后决定而阻碍或中止这样通过的法律的实施。”[62]殖民地与宗主国的矛盾特别体现在殖民地法律的制定方面。到1680年时，形成了这样的状况；“殖民地议会”制定的法律必须符合英国法律的精神，必须在三个月内送到英国审查，总督有否决权，英王也可以驳回。[63]

英国的海外殖民地大体上讲有两类：一类人口以英国移民及其后裔包括欧洲他国移民及其后裔为主，一类人口以被占领土地上的本土居民为主。早期在美洲的殖民地为第一类殖民地，美洲的原住民大多被屠杀或被驱赶了。以白人移民为主的殖民地，居民享受的政治权利要高于以原住民为主的殖民地。英国移民及其后裔将英国的民主意识带到海外，促使他们从母国争取更多的政治权利。英国资产阶级革命时期的复辟国王查理二世曾经宣称：牙买加的英国人及其子女“从出生之时起，即被确认为英国的自由公民；而且，无论哪一方面，均得与英国出生的自由臣民享有同等的特权”[64]。在英国西印度群岛的各岛屿殖民地，其政府形式“非常像英国政府的缩影”。每个殖民地，英国派遣一位总督，并设立了参事会和一个具有立法功能的大会。总督是国王的代表；参事会由国王任命的成员组成，在立法体系上像英国上议院；立法大会由自由业主选举出来的代表组成，相当于英国的下议院。西印度的情况也表明，殖民地在政府形式上模仿了英国政治模式。当然，实际上殖民地与宗主国的政治体制是不一样的。 “光荣革命”后，英国的议会下议院权力不断上升，国王的权力和上议院的权力则呈下降趋势，而在殖民地这种变化是缓慢的。而且，从人口成分上讲，在英国不管有没有选举权，国民都是“自由公民”，而在殖民地“自由公民”只是人口的小部分。[65]殖民地还有很多奴隶和原住民，他们没有选举权，也不属于“自由公民”；在很长时期，由于财产方面的限制，下层民众也没有选举权。

在这样的殖民地，在总督与立法大会之间存在着突出的矛盾。总督代表着英国的利益，掌握着殖民地行政权，而由选举的代表组成的立法机关则主要代表着殖民地上层利益集团的利益，他们控制着“钱”，总督管理殖民地需要财政开支时，得由他们投票赞同。因此，总督往往有求于殖民地的立法机关，立法机关也往往利用“财权”与总督讨价还价。

关于英国殖民地权力结构问题，英帝国通史专家T.O.劳埃德有一段概括性表述，值得注意，特引述如下。“权力结构基于一位总督，一个负责日常事务的委员会（Council，可译为参事会）和一个通过法律、表决税收、表达公众情绪趋向的大会（Assembly），对所有熟悉英国的国王、枢密院、议会制度的人来说，看来是一种自然的安排。这种结构证明是非常有韧性的；在以后三个半世纪，英国制定的大多数殖民地宪法显示出与弗吉尼亚公司行事方式的相似性，虽然有时候有改进，如成立一个立法会议作为上院与大会共事；在几种情况下，特别是当人口大多数不是英国后裔时，这个立法机构是由任命产生的而不是由选举产生的。”[66]这是劳埃德讲述17世纪初北美殖民地——弗吉尼亚的权力结构时撰写的一段文字。

在18世纪时，西印度群岛的英国殖民地有一种现象值得注意，即在殖民地，如牙买加，许多行政职务由英王授予了居住在英国的人。持有这些特权的人“又把这些官职承包或租给在牙买加执行职务的代表人或转包人，他们每年对原主汇寄几千英镑。”[67]这一事实表明，当时英国殖民地存在着卖官鬻爵的腐败现象。