第一节 问题的提出及研究意义

一 研究问题的界定

全球气候系统是个“全球公地”（Global Commons），这使得全球气候治理从一开始就是一场保护全人类公共利益的集体行动问题。[3] 作为全球治理领域内的一个重要组成部分，全球气候治理是指在改善全球气候这一共同目标和价值的驱动下，全世界范围内的主权国家和非国家行为体通过一系列有（硬/软）约束力的国际规则，在气候领域内开展各种集体行动并达成某些大多边或小多边气候治理机制，从而遏制全球变暖，保障人类可持续发展的集体性治理行动。[4]全球气候治理经历了多个里程碑事件，例如，从1992年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的签署所奠定的国际气候谈判根基，到1997年《京都议定书》的签署所确立的“自上而下”温室气体指标定量减排模式，再到2011年德班会议上“德班增强行动平台”所启动的全球减排框架中新的谈判进程。2016年《巴黎协定》的生效意味着“将各国纳入到一个统一的减排体系中，并设定了相对松散但有一定的顶层管控的减排义务分配体系”[5]，即取消了1997年《京都议定书》中为发达国家设定不同减排目标的“自上而下”顶层设计路径，转而通过“自下而上”的“国家自主贡献（INDC）+五年评估盘点”机制来允许各国自主设立气候减缓与气候适应等的行动目标。这种综合考虑各国国情与实际行动能力的治理新模式从一定程度上化解了之前的“京都困境”，标志着全球气候治理进程进入一个新的阶段。一个新时代的开端必然需要对旧时代进行充分反思。那么，自1997年以来“自上而下”的京都模式缘何陷入困境？而目前巴黎模式中日益多元的行为体又将呈现出怎样的互动模式？在当时特朗普执政期美国再次“去气候化”的背景下[6]，相比于京都模式，巴黎模式的应急韧性如何？

目前学界对于京都机制失效的原因仍存在争议，学界主要论点可以分为以下几类：一是大国权力博弈与治理协调的视角，认为京都模式陷入困境主要是由于大国不能协调行动且公共产品供给不足。全球气候治理存在公共性和权力性两层属性，治理公共性有赖于国家为其提供合法性与执行力，然而权力的局限又迫使国家寻求更有效的方式来维护自身利益，国家间的利益博弈最终妨碍了大国行动的协调。这种奥尔森式的精英主义模式认为一旦缺乏大国之间的领导和协调来推动集体结构的优化，国际公共产品的供给就会停滞，特别是无法依赖大国通过提供正负“选择性激励”机制来保证合作机制的维持及合作团体的扩大。[7]但该理论的缺陷在于，单纯的大国协调并不能完全解释集体行动的原因。比如2001年美国小布什政府退出《京都议定书》后，其州和城市层面的自愿性气候治理倡议反而不断增多。[8]二是体系权力变迁的视角，即新兴大国的崛起导致了京都模式中的治理认同异化以及协调难度加大。随着全球权力格局的“东升西降”，谈判集团的分化加剧，并且发达国家同发展中国家之间的对立变为排放大国与排放小国之间的对立。因此，围绕共同但有区别性责任原则（CBDR）的认同分化和外交博弈加剧，这使得京都模式的指标分配路径难以真正落实。在国家层面的大多边谈判中围绕CBDR的争吵耗费了大量的时间和政治资源，从而导致了京都模式的僵化和低效化。[9]但此解释仅关注“南北国家”的责任分配和价值认同问题，未能从多元治理行为体的视角来讨论全球性责任共担问题。三是领导权变迁的视角，《京都议定书》陷入困境是由于中、美、欧三边博弈的最终结果。[10]2009年哥本哈根会议之后，欧盟领导权开始衰弱，在“自下而上”路径上达成更多共识的中美在气候治理中的协调和引领作用日益彰显，如美国前总统奥巴马和习近平主席自2014年APEC峰会以来发布了两次气候变化联合声明以及中美元首气候变化联合声明。可以说两国的引领性合作推动了《巴黎协定》的签署和全球气候治理新模式的出现。该理论视角的缺陷在于忽视了欧盟自2011年以来所推动的“德班平台”不仅在建构“自下而上”的模式中起到了重要作用，而且逐步化解了欧美矛盾并使中、俄、印等新兴大国做出让步。

上述以大国协调、权力变迁以及领导权更替为代表的主流理论强调国家行为体的核心性治理作用，对于2009年哥本哈根会议后非国家和次国家行为体快速崛起的现实并未得到充分重视，从而导致其分析过程中的局限性和片面性。事实上，在参与气候治理的行为体日益多元化的背景下，全球气候治理机制日益呈现出复杂性的特点，西方学界也开始关注气候治理复杂体系的系统性分析，如近年来关于制度碎片化[11]、机制复合体[12]以及机制互动[13]等的研究不断涌现。其中全球气候治理机制碎片化导致京都模式失效的视角备受关注，碎片化主要表现在治理参与主体和治理制度建设两方面：一是除了国家行为体之外，非政府组织、社会团体、市场部门、以城市为代表的次国家行为体等原本被排除在气候治理体系之外的治理者纷纷进入气候治理领域；二是除了联合国治理框架之外，全球气候治理中涌现出许多地区性平台以及国际非政府组织、城市等非国家和次国家合作网络。[14]这一治理体系涉及众多的利益攸关方和利益聚焦点，从而提升了制度内部利益协调的难度；制度间甚至存在原则、规范和规则的冲突，从而削减了京都模式的权威性和有效性。然而该理论的一个薄弱之处在于，治理的碎片化并不必然导致治理的失序，奥兰扬（Oran Young）等学者认为治理体系中既存在失效的互动也存在有效的互动，使碎片化治理有效运转的关键是对其进行整合和引导。[15]戴维-维克特（David G.Victor）和罗伯特基欧汉（Robert O.Keohane）在气候治理机制复合体研究中也提到全球气候治理是各种公共或私人机构共同管理气候事务的诸多方式的总和，其中机制碎片化为气候治理提供了更强的机制韧性和适应性。[16]但他们的机制复合体理论仅呈现了一种从等级化到松散化的治理光谱，未能进一步探析其中行为体的互动模式。

本节认为，自2009年以来，全球气候治理逐步由一种谈判推动治理的模式转变为治理实践深入影响谈判进程的模式。气候变化问题的本质性解决同能源消费结构和人类生产生活方式的低碳化转向紧密相关，最终要落实分解到国家内部社会和市场中的利益攸关方和地方行为体。[17]基于行为体多元化和机制多维化的碎片化治理是全球气候治理格局演进的必然结果，也是推动“自上而下”的京都模式向“自下而上”的巴黎模式转型的根本性动力。因此，气候治理的碎片化机制应该被视作一个复杂化的生态系统，其发展有时超越了一种“自上而下”的国际权威调控，通过一种“自下而上”的治理嵌构方式来相互竞争、逐步自适和协调，从而形成一个气候治理的复杂机制复合体。特别是2014年利马气候大会以来，以国际非政府组织为代表的非国家和次国家跨国行为体同传统国家行为体和政府间国际组织之间的互动日益呈现出新发展态势：一方面，气候治理中的非国家行为体成为不依赖于国家间大多边主义缔约谈判结果的独立性的气候应对力量，通过自身的气候治理实践扮演着“去碳化”新引擎的重要角色[18]；另一方面，以《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）为核心的气候治理机制也开始强调通过引导与动员私营部门和社会层面的多元力量来弥合国家层面气候应对行动的不足，从而实现气候治理的总体目标。这意味着气候治理中的多利益攸关方从治理实践创新层面又反过来推动了气候谈判进程的发展，这不仅对于“巴黎模式”最终落地具有不可忽视的影响，同时对于后巴黎时代的气候目标实现具有不可小觑的行动推进力。本书中，气候治理嵌构可以理解为在气候治理机制复合体中的多利益攸关方（特别是跨国行为体）同外界各种机制（组织层面、制度层面以及规范层面）的互动互建的进程。在这一过程中，国际非政府组织既推动了全球气候治理的网络性拓展，同时随着其治理权威的提升，他们还在气候治理机制复合体的制度性互动中发挥着重要的协调作用。基于此，本书的核心研究问题聚焦为在参与全球气候机制复合体的治理嵌构进程中，如何理解国际非政府组织的特殊角色及其行动逻辑？

二 研究意义

自工业革命以来，人类对于化石燃料的无度使用造成了温室气体排放量持续增加，各种极端性气候事件频出，气候问题已经成为当今最受关注的全球性问题之一。目前全球气候变化速度及严重程度均超出之前预期，地球的稳定性和恢复力正处于危险之中，包括亚马孙雨林地区被广泛破坏、北极海冰减少、大规模的珊瑚礁死亡、格陵兰岛和南极西部冰川融化、永久冻土融化以及海洋循环变慢等在内的九个领域已经逼近其气候临界点。[19]随着气候变化所带来的极端气候事件和自然灾害不断增多增强，单单依靠国家或者国际组织的力量已经难以应对系统性的气候恶化，必须调动更多市场与社会的力量形成合力从而实现共同气候应对的集体行动力量。在全球气候政治演进中，主权国家与国际非政府组织同市场一起构成了目前气候治理的全球性框架。国际非政府组织一直以来通过采取制定议程、提供信息、为谈判调研、动员舆论以及实施和监控等行动，在全球治理上扮演着至关重要的角色。各国政府、国际非政府组织、公民社会组织、跨国集团甚至全球精英构成了多形多元、多层次、网络状的治理嵌构关系。在充满不确定性的后巴黎时代，特别是面对美国特朗普政府宣布退出《巴黎协定》等一系列的规范退化现象，深入理解国际非政府组织在全球气候治理的嵌构逻辑有助于我们系统性探析全球气候治理机制复合体中的行为体互动模式和发展趋势，特别是对中国如何在后巴黎时代积极有为地与多元行为体互动从而更好地发挥协调性、引导性作用具有重要的理论借鉴和实践启示意义。

首先，就理论建构价值而言，本书超越了对于国际非政府组织参与全球气候治理的单维性和单向性研究，而是从一种治理嵌构的动态维度来分析国际非政府组织如何参与全球气候治理机制复合体中的全球气候共治网络。由于气候变化问题本身的复杂性，涉及众多的利益攸关方，以及与此相联系的利益、权力、制度与信念格局的多样化发展趋势，气候治理很难形成一种一体化和综合性的体制。全球气候治理格局已从最初的大多边国家机制演变成为一种包含多元行为体和多维治理机制在内的气候治理机制复合体。[20]在全球气候治理日益发展成为一种机制复合体的过程中，行为体的治理实践是通过一种嵌入方式同其他关系网络进行联系，同时不断重构治理体系的过程。治理嵌构已经成为包括国际非政府组织在内的不同治理行为体之间互动的基本逻辑。在全球气候治理机制复合体演进过程中，就微观生成机制而言，不同跨国合作机制通过关系性嵌入、结构性嵌入以及规范性嵌入的方式加强了全球气候治理体系的机制韧性和治理弹性，有助于强化多元行为体和多维机制的聚合与协调。这种嵌入式治理的机制韧性从根本上维护了全球气候治理体系的低碳实践根基，成为应对美国特朗普政府时期“去气候化”治理离心力的重要聚合力量。基于此，本书研究不仅结合国际气候谈判的最新发展趋势对全球气候治理中的多元复合性发展趋势进行了理论探析；同时还深入分析国际非政府组织在气候治理嵌构中的网络化参与路径和权威空间的变迁，为非政府组织相关研究提供了一个新的理论分析维度。[21]

其次，就政策实践的启示意义而言，自2014年利马会议以来，联合国框架中日益呈现出的“自下而上”的治理规范变迁有助于以国际非政府组织为代表的非国家层面利益攸关方在进行跨国联系的同时通过日益开放的制度化渠道不断向核心治理机制靠拢（获取治理资源的同时施加创新政策影响），从而推动了一种取向积极合作型碎片化治理格局。[22]在巴黎模式下，如何合理界定和安排自身在全球气候治理机制复合体中的角色以及推进同其他非国家行为体的嵌入式互动已成为一国理性地发挥治理性建构作用的重要考量因素。随着国际非政府组织朝向日益专业化的跨国倡议网络以及跨国伙伴关系等方向发展，他们可以通过更为灵活的参与策略与实践行动，在后巴黎时代的议题设置、规则制定、政策落实、五年盘点和履约监督中发挥着日益重要的作用。一方面，国际非政府组织所拥有的知识权威、专业性能力和社会网络资源均不可小觑，与之良性互动有助于一国增强国家政策制定科学化，提升国家治理能力；另一方面，国际非政府组织往往拥有强大的社会动员能力和社会舆情影响力，从而形成对政府决策的重要影响力。[23]在气候谈判领域，世界各地的非政府组织开始形成不同的联盟和网络，正在成为影响国际谈判进程和主权国家政策制定的重要力量。不可否认的是，大多数实力雄厚、拥有一定话语权的国际非政府组织主要发端于西方。虽然其标榜非政府性和中立性，但其立场往往体现西方价值观，一些国际非政府组织甚至有政府背景，通过联盟战略强化对发展中国家的施压。在全球治理中，中国同国际非政府组织和国际组织的互动和合作经验相对较少，一定程度上成为中国提升全球治理能力的瓶颈之一。中国本土社会组织的国际参与和影响力发挥仍相当有限，这也在某种程度上限制了中国参与全球气候政治的治理能力和话语权提升。本书为中国更好地参与后巴黎时代的多元嵌构式治理及强化其同国际非政府组织的互动能力，推进中国本土组织的国际化，以“四两拨千斤”的方式更有效地发挥在气候治理中的积极引导性作用提供前瞻性和科学性的政策建议。