第一节 研究缘起与核心问题

国家的出现是人类社会发展过程中一个不可避免的现象，作为人类社会最有影响力的组织实体，社会利益的分配、社会冲突的调和、社会关系的调整以及社会生活的安排等都有赖于国家肩负起相关职责，国家总体上扮演着为人类社会提供正常的生存与发展环境以及基础的秩序保障的角色。如果说增进民众福祉是政治的核心使命，那么国家就是增进民众福祉使命的实际承担者，而且不管是在当代还是在可以预见的将来，“现代国家仍然是保障一国公民安全与福祉的最为有效和最为经济的途径”[3]。不过增进民众福祉的使命并不会自然而然或者说轻而易举地实现，这也就意味着国家需要积极且努力地采取系列行动。在现代社会，国家为履行增进民众福祉使命而采取的系列行为大致等同于国家治理行为，在某种程度上甚至可以说，国家治理是政治的集中和具体展现，基本上可以被视为政治的代名词。由于国家是人类社会生活的基础场景，任何社会个体都无法仅仅根据自身的主观喜好选择是否置身于国家场景之中，每个人在生活中若不是处处都会碰到国家，也至少会在某一时期以某种方式与国家产生接触和关联，虽然随着全球化程度的不断加深，出现了许多超国家的全球性和区域性组织，但是“在相当长的时期里，民族国家仍然是人类社会生活的支点，任何急于全面超越国家主义的观点与行为都是违背现实的。国家是组织、管理社会生活最有效的工具，它的功能与权威至今尚没有任何东西可以替代”[4]，因此，国家治理的好坏或者说国家治理质量的高低直接关乎每个人生存与发展的福祉。而且一个国家越是能够增进民众福祉，就越有机会赢得更多和更深厚的民众认同，就越能够为国家权威的成长积聚养分。因为更稳固和更宽阔的国家权威的存在可以为后续国家治理行动的展开减少阻碍，所以谋求实现优良的国家治理或者说提高国家治理质量便成为一种共通性的政治理想，既是各国执政施政者的长久需要，也是普通社会民众的深切期盼。

一 技术变革与国家治理

虽然达致优良的国家治理存在诸多明显和潜在的功效，但是过程远比想象中的困难，因为影响国家治理的因素有很多，比如历史传统、国家规模、资源禀赋、现实形势、国际环境以及央地关系、党政关系、政社关系、政企关系、政民关系等等。仔细审视不同国家在不同时期的治理实践后不难发现，“在人类历史发展的长河中，从语言、绘画到文字，从印刷机、电报、电话、留声机、收音机、电视到计算机——媒介及信息通信技术的每次突破都极大地改变人类的认知或思维方式，进而改变国家或政府的治理或管理方式”[5]。也就是说，技术与国家治理之间存在紧密的关联。而“启蒙运动以来，技术和基于技术的治理备受青睐，被广泛用于国家治理之中，成为现代国家建设和民族复兴的方案”[6]，特别是20世纪下半叶以来，技术治理更是成为“全球社会治理和政治活动中最重要和最明显的趋势”[7]。更准确地说是，每一次重大的技术变革都会对国家治理产生全方位而又深刻的影响。从宏观的历史唯物主义理论观点来看，技术的革新与升级极有可能促进社会生产力的提高并促使社会经济基础发生变化，继而使得社会生产关系以及包括国家治理在内的上层建筑发生连带性变化。从技术变革与国家治理互动的具体实践来看，一方面，新技术的出现与应用既可能直接催生国家治理理念、国家治理方式、国家治理组织形式、国家治理工具选择等方面的变革；另一方面，新技术的出现与应用也可能改变人与人之间的联结和交流方式[8]，造成社会运行方式发生颠覆性变化，诱发新的社会问题，使得国家面对一个全新的治理对象，从而间接倒逼国家治理进行相应的变革。

工业革命是技术变革的集成式表达，从可验证的历史事实中能够发现，经过第一次工业革命和第二次工业革命之后，许多国家由农业国迈向工业国或由轻工业国迈向重工业国，农业社会的多面向特征不断褪隐，工业社会和城市社会持续兴起。随之而来的是新兴阶级开始展开争取或扩大自身权力与权利的行动，随着新兴阶级逐渐成长为一股重要的政治力量并且走上国家权力舞台的中心，原有的国家治理权力结构、国家治理组织形式以及国家治理权力运行方式等都发生了相应的转变。而由于工业革命过程中的社会形态未定型，变迁中的社会更容易出现失序与混乱，因此许多国家还不得不面临由工业革命催生的诸如城市犯罪、环境污染等新型治理任务。同样，随着以信息化为标志的第三次工业革命的爆发与推进，经过前两次工业革命形塑的国家治理形式再次遭遇巨大的转型压力，诸如电子治理、数字治理、信息治理、网络治理、互联网治理等新兴的国家治理形式开始出现，计算机和互联网等技术的广泛应用不仅改变了作为国家治理重要主体的政府的形态，催生了电子政府、数字政府、虚拟政府等，也促使作为国家治理对象的社会发生了最深刻的转型[9]，还更新了社会个体和国家互相获取对方信息的方式，使得社会个体对国家权力运用的监督能力更强，对国家权力运用的效率要求更高，从而间接促使国家治理行为朝着更透明、更公平、更开放、更迅捷的方向演进。在贝丝·西蒙·诺维克看来，互联网技术提供了合作民主这样一种解决公共问题的新方法，能够让政府以更节约成本的方式将更多的社会主体纳入公共问题解决方案的设计过程中，使得“等级制度可以变成知识合作生态系统，并彻底把政治文化从专业集权的模式变为公共和私营部门——组织和个人——共同合作解决社会问题的模式”[10]。当然，第三次工业革命的到来也催生了诸如维护网络安全、抵制网络犯罪、规制网络谣言等新型治理议题。理论认知与历史经验复合佐证了重大技术变革对国家治理的影响力，在此种意义上，对于任何致力于追求实现国家优良治理的执政施政者来说，一个重要的任务就是思考和预判重大技术变革将如何影响国家治理并及时做好应对方案。

二 “未来已来”：人工智能时代场景的铺开

工业革命是技术变革的集成式表达，克劳斯·施瓦布曾指出，“第一次工业革命大约从1760年延续至1840年。由铁路建设和蒸汽机的发明触发的这次革命，引领人类进入机械生产的时代。第二次工业革命始于19世纪末，延续至20世纪初，随着电力和生产线的出现，规模化生产应运而生。第三次工业革命始于20世纪60年代。这一次革命通常被称为计算机革命、数字革命，因为催生这场革命的是半导体技术、大型计算机、个人计算机和互联网的发展。基于前三次工业革命的各种定义和学术观点，我有理由认为，我们当前正处在第四次工业革命的开端”[11]，能取得基本共识的是，前三次工业革命分别以蒸汽机的广泛应用、电力的广泛应用、计算机的广泛应用为核心标识，而当前人类社会正在迎来的第四次工业革命则以人工智能技术为核心标识。虽然早在20世纪50年代人工智能的概念就已经被提出，但是由于各种技术性难题的存在，人工智能的发展经历了多次起落。而得益于移动互联时代和万物互联时代的到来，各种智能终端与物联设备采集到了来自网络搜索、电子商务、社会媒体、科学研究等不同领域的海量数据，还得益于深度学习算法的出现强化了人工智能机器或系统的自主特征学习能力以及通用芯片（GPU）、半定制化芯片（FPGA）、全定制化芯片（ASIC）、类脑芯片的出现所带来的计算能力的提升，当前阶段的人工智能才算获得了充足的养分和条件从而实现了跨越式发展，标志性事件就是2016年3月围棋人工智能程序阿尔法狗（AlphaGo）在与李世石的围棋大战中取胜，人工智能也由此引起了全世界范围内的关注和讨论。

此后，中国、美国、俄罗斯、欧盟、英国、法国、德国、西班牙、丹麦、荷兰、瑞典、加拿大、日本、韩国、新加坡、印度、越南、阿联酋等国家和组织都陆陆续续出台了关于推进人工智能发展的专项战略、规划或政策，阿联酋甚至还专门成立了“人工智能部”，西班牙《国家报》在2019年8月4日刊文称，据联合国人工智能和机器人中心负责人伊拉克利·别里泽估计，在联合国所有成员国中约有30个国家制定了关于人工智能技术发展的国家战略[12]，其他国家如意大利、沙特阿拉伯、南非、澳大利亚、阿根廷、巴西、新西兰，虽未发布人工智能专项战略或规划，但是在其他的政府战略文件中均提及人工智能技术，并将其作为重点发展领域之一[13]，当然，还有一些国家正在研究制定人工智能战略。另外，据中国信息通信研究院发布的《2018世界人工智能产业发展蓝皮书》显示，2013—2017年，全球人工智能领域的投融资热情持续高涨，2017年投融资总规模已经达到395亿美元；2016年以来，全球人工智能企业数量也在不断增多，截至2018年上半年，全球范围内人工智能企业的数量已经达到4998家。[14]专项人工智能发展战略的集中出台、新创人工智能企业的不断出现以及人工智能领域投融资热情的高涨，都标志着以人工智能技术为核心标识的第四次工业革命正式拉开序幕，这也意味着人类社会所处的时代场景将发生整体性变换。新的时代场景可以称为大数据时代，也可以称为数智时代，还可以称为智能化时代或人工智能时代，从时间次序上看，有人认为人类社会在1990—2000年前后大致处于网络时代，在2000—2010年前后大致处于大数据时代，在2010—2020年前后大致进入人工智能时代。[15]虽然大数据时代与人工智能时代之间的衔接极为紧密甚至可以说还存在一定程度上的叠合，但是总体上看，认为当前人类社会在经过蒸汽时代、电气时代、信息时代或者说网络时代和大数据时代之后已经初步进入人工智能时代是一个可以被广为接受的判断。不管当前人类社会步入人工智能时代或智能化社会的程度有多深，一个基本无争议的事实是，人工智能时代场景已经初步铺开，正如美国著名科幻作家威廉·吉布森所说的，“未来已来，只是尚未流行”[16]。而且一个不可逆转的趋势是，人类社会的智能化程度一定会不断加深，人工智能时代的到来将具备越来越坚实的技术基础，而不仅仅是一种未来学的想象，化用威廉·吉布森的话来说就是“未来已来，只是尚未流行，但是终将流行”。

三 问题意识：人工智能如何影响国家治理

重大技术变革的发生往往会造成时代场景的整体性变换，而任何国家治理都是在特定的时代场景中展开的，时代场景的变换会给国家治理带来新的机遇和挑战，从而有形或无形、直接或间接地对国家治理产生影响。不可否认，诸多重要的技术变革首先源于提高生产效率和生活便捷度的需要，或者说重要的技术变革将首先对经济领域和社会领域产生影响。由于国家治理的影响面更为宽阔，几乎关涉所有社会个体和组织生存与发展的福祉，因此国家的任何治理行为选择都需要更为审慎，在技术变革语境中就具体表现为国家对新技术的接受或采用速度与程度不及市场和社会。也正是国家治理的这种独特属性，使得技术变革对国家治理的影响并不像对经济领域和社会领域的影响那么强烈与迅速，甚至稍显滞后，然而影响慢并不等于没有影响。

确实，当前的人工智能应用主要集中在智能制造（数字孪生、大规模定制、智能研发、工业机器人、预测性维护）、智能农业（农业机器人、遥感图像分析、无人机植保）、智能交通（无人驾驶、智能红绿灯）、智能零售（智慧门店、商品识别、供应链优化）、智能安防（人脸识别）、智能金融（智能客服、智能投顾）、智能医疗（药物研发、手术机器人、智能辅诊、AI医学影像、健康管理）、智能教育（智能题库、智能测评、智能排课、人机对话）、智能物流（分拣机器人）、智能家居等领域，换言之，当前人工智能的影响主要显露在经济与社会层面，比如促进一系列产业的变革、转型、升级以及为社会民众提供体验感更好、更便利便捷的各种生活服务。然而作为第四次工业革命的标志性技术甚至是一项颠覆性技术，人工智能“不仅是改变人类生活的新技术，更是一场前所未有的对人类生活产生强大冲击的社会革命”[17],“它正在迅速改变人类社会的经济形态、社会交往模式和政治法律结构”[18],“使建基于工业文明之上的传统社会被解构，进而国家与社会的交互机制被重新定义”[19]，也就是说，人工智能“不仅会对未来的生产方式、就业结构和社会伦理产生极大的冲击，也会对政府管理、经济安全、社会稳定乃至全球治理等领域产生深刻影响”[20]。由于“在人类历史发展长河中，任何一场新的革命性科学技术突破发展都会给政治带来不可忽视的巨大影响”[21]，前三次工业革命的历史事实已经充分证明了这一点，因此可以预计的是，随着人工智能的不断发展升级和应用范围的扩大，随着人工智能时代场景的不断铺开，人工智能对国家治理的影响面将越来越广，对国家治理的影响程度将越来越深。然而由于人工智能会对国家治理产生广泛而深刻的影响已经基本上属于一个常识性判断，学术研究的魅力在于发问和解释，因此跳出人工智能会广泛而深刻地影响国家治理这一常识性判断，更加值得追问的是，人工智能到底会如何影响国家治理？或者说人工智能到底会通过什么机制、方式、渠道、途径等对国家治理产生影响？这是任何致力于追求实现国家优良治理的执政施政者在人工智能时代不能不关注的重大理论与现实问题。