导论

党的百年奋斗成功道路是党领导人民独立自主探索开辟出来的，马克思主义的中国篇章是中国共产党人依靠自身力量实践出来的，贯穿其中的一个基本点就是中国的问题必须从中国基本国情出发，由中国人自己来解答。[1]

我国是一个区域发展、人口分布、资源禀赋不平衡的国家。改革开放以来，“党实施区域协调发展战略……推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，推动中部地区高质量发展，鼓励东部地区加快推进现代化，支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区改善生产生活条件”[2]。2020年11月23日，我国贵州省宣布最后9个贫困县退出贫困县序列，至此，全国832个贫困县全部摘帽。这是见证中国治理历史的伟大时刻。2014年，全国832个贫困县名单公布，涉及22个省市区。其中，贫困县覆盖率最高的是西藏自治区，全区74个县都是贫困县。从2016年开始，我国贫困县逐年脱贫，退出数量在2019年达到峰值。连续7年来，我国每年减贫人口都在1000万人以上，贫困人口从2012年底的9899万减至2019年底的551万人，贫困发生率从10.2%降至0.6%。这是世界反贫困史上的奇迹，减贫的中国方案、中国智慧不仅为广大发展中国家和地区提供交流分享经验，也为我国进入后扶贫时代进行了思想准备、方向指引和制度创新。为此，习近平总书记指出：“全面建成社会主义现代化强国，一个民族也不能少。”“把改善民生、凝聚人心作为民族地区经济社会发展的出发点和落脚点，推动民族地区融入新发展格局、实现高质量发展，不断提高公共服务保障能力和水平，促进发展成果公平惠及各族群众。”[3]转换视角，管中窥豹，从民族自治地方的“中国之制”看“中国之治”，这既是十八大以来推进民族自治地方治理体系现代化建设的瞩目成就，也是“第十四个五年规划和二〇三五年远景目标”开启中国式现代化、铸牢中华民族共同体意识、续航中华民族伟大复兴的新起点和新坐标。中国共产党作为领导中华民族伟大复兴的最高政治力量，是边疆民族地区治理格局建构的核心主体，是当代中国边疆民族区域治理的关键性要素。百余年来，党擘画边疆民族区域治理蓝图、规制边疆民族区域治理导向、创制边疆民族区域治理战略、统摄边疆民族区域治理进程，为推动边疆民族地区经济发展、政治稳定、文化繁荣、社会和谐、生态良好奠定了坚实的基础。

正如马克思所说：“问题是时代的格言，是表现时代自己内心状态的最实际的呼声。”[4]21世纪以降，在全球范围内出现了“言必称治理”的国际热潮。中国共产党第十八次全国代表大会提出了“推进国家治理现代化”的目标要求，随之接连出台国家治理新政策，调整经济治理结构，关注边疆民族发展，提高治国理政水平，主动应对市场疲软、政策失灵和世界变局，在“知己知彼”的基础上积极推进国家治理体系和治理能力现代化建设。就“知己”而言，在传统政治体系向现代化国家治理体系转型的同时，也出现了多头治理、短期行为、部门主义和地方主义等滞后性、落后性甚至离散化现象；就“知彼”而言，治理一经提出后就不胫而走，迅速成为了英文社会科学研究的核心内容。正是治理研究类别的多样性、内容的宽泛性和议题的包容性，导致“治理”研究的“膨胀”，出现一定程度的滥用和误用，这是需要警惕的。[5]因此，“中国之治”既要立足中国本土“治国必治边，治边先稳藏”的战略思想，又要借鉴吸取国际治理的经验教训，创新治理研究范式，推进民族自治地方治理体系现代化，铸牢中华民族共同体意识，才能全面推进国家治理体系现代化，确保包括我国社会主义政治文明在内的各项文明建设的顺利实现，确保中华民族伟大复兴中国梦的实现。

现代化是近代以来中国各族人民矢志不渝的奋斗目标。在新中国成立之前的百年里，现代化的目标和行动被帝国主义一次又一次地打断，新中国的成立开启了中国现代化建设的新路。早在20世纪60年代，执政不久的中国共产党第一次提出了现代化的具体目标——工业、农业、国防、科学技术“四个现代化”。经过半个世纪艰苦卓绝的奋斗，十八届三中全会正式提出了第五个现代化——推进国家治理现代化。相比较而言，“四个现代化”更侧重于物质层面的“硬实力”方面，“第五个现代化”更侧重于制度层面的“软实力”方面。可见，“第五个现代化”必将是一场深刻的制度变革和治理变革，它“既是国家制度的现代化和制度执行力的现代化，也是执政党执政方式和执政能力适应现代化发展的一次华丽转身”[6]。十八届三中全会之前关于“国家治理体系和治理能力现代化”的研究比较鲜见，之后研究开始见诸报刊并随之成为研究热点。在《人民日报》《学习时报》等重要报纸上，相继发表了周平、张贤明、陶希东等知名学者的理论文章，分别对国家治理体系和治理能力现代化的必要性、内涵特征、相互关系、衡量标准及基本内容等问题进行了宏观的梳理探究，为进一步研究提供了初步的指南和参考。实际上，直接相关的理论研究成果也较为显著，譬如以孙柏瑛、杨雪冬等为代表的对治理理论的研究；以周平、方盛举等为代表的对民族自治地方政府治理的研究等等。总之，短短几年内“国家治理”就跃升为中国“治理”主题研究中的十大热门词汇之一，成为了政学两界关注度高的一个前沿性课题。

国家治理现代化为治国理政谋新篇。放宽研究的视界，近年来政治体系、现代化和治理问题的研究无不与治理体系现代化的研究产生关联。笔者粗略梳理，成果主要体现在以下方面：一是对政治体系基础理论的研究。杨龙对西方政治学中的系统方法进行了评价，高永久等阐述了民族政治体系的建构问题。二是对我国政治体系的历史演变、基本特征、运行机制等进行研究。周平阐述了少数民族政治体系的历史演变，蔡明干和于春洋分别阐述了少数民族政治体系的特征和基本类型，侯德泉从角色、结构与功能的视角对民族区域自治的政治体系进行了探讨。三是对我国政治体系存在的问题和完善途径的研究。何增科认为，我国政治体系运行存在结构不合理、功能不明确、信息传递渠道不健全、控制模式不成功等四大弊病，同时提出相应的措施。四是对中国国家治理体系进行了总体性探究。中央提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的命题后，国家治理体系方面的研究如雨后春笋。许耀桐“力图从治理的由来和发展、国家建构和治理的类型与转型、国家治理现代化的基本特点、中国特色国家治理体系的系统结构以及如何认识中国特色国家治理体系要素等多方面展开研究”[7]。燕继荣从阐释中国现代国家治理体系的内涵、构成、特征，以及国家治理能力的含义及其提高的方法与路径，最后提出国家治理的评估指标体系。[8]巨建国认为，“现代国家治理体系建设，是一项基于宪法计量模型的中国所有组织转型升级的系统工程。”[9]其实，研究成果远远不止这些。

国外有关治理、现代化等理论资源可参考。国外学者提出的一些现代化理论、政治体系理论和治理理论对于本研究具有重要的参考价值。如罗兹曼、布莱克等的“现代化理论”，帕森斯的“结构功能理论”，伊斯顿、阿尔蒙德和艾森斯塔的“政治体系理论”，格里·斯托克、詹姆斯·罗西瑙的“治理理论”等。还进一步出现了诠释国家发展转型的理论范式群——“比较优势与依附理论”“发展型国家理论”“稳固主权理论”“国家资本主义”“统制型经济理论”“不稳定的多元化”“韧性权威主义”“折中混合理论”等。

综上所述，学术界在政治体系、现代化和治理的研究上提出了一些富有价值和启发意义的思想观点，为推进治理体系现代化研究提供了理论支持和思想资源。然而，对于我国这样一个统一的多民族国家，民族自治地方治理体系现代化问题需要高度关注，但尚无专门的研究成果，是政治学研究领域的一个薄弱环节。从根本上说，民族自治地方治理体系现代化与全国其他地区是一致的，都是以完善和发展中国特色社会主义制度为总目标。但在具体推进上，民族自治地方治理体系现代化有着特殊的历史和现实影响因素。这主要有：一是民族自治地方类型多样——（1）以一个少数民族聚居区为主建立的自治地方，如新疆维吾尔自治区等；（2）以两个少数民族聚居区联合建立的自治地方，如青海省海西蒙古族藏族自治州等；（3）以多个少数民族聚居区联合建立的自治地方，如广西龙胜各族自治县等；（4）在一个大的少数民族自治地方内，人口较少的少数民族聚居区建立自治地方，如广西壮族自治区恭城瑶族自治县等；（5）一个民族在多处有聚居区的，建立多个自治地方，如宁夏回族自治区、甘肃省临夏回族自治州、河北省大厂回族自治县等。二是民族自治地方民族关系复杂，主要是族际关系。三是民族自治地方地处边疆，各种民族政治文化相互交织、纷繁复杂。上述边疆因素、民族因素、宗教因素和国际因素等诸因素的交叠就需要我们对民族自治地方治理体系现代化问题进行深入的专项研究。同时，上述诸因素也是我们分析民族自治地方社会发展与稳定时不可回避并且必须高度重视的四个维度，新中国成立七十多年来是这样，改革开放四十多年来是这样，今后也仍将是这样。特别是在“两个大局”[10]的背景之下，推进民族自治地方治理体系现代化和铸牢中华民族共同体意识的意义非同寻常。一是微观上，可以为降低我国民族自治地方治理体系的离散化、滞后性风险提供针对性的预防措施和具体策略。二是中观上，为推进民族自治地方治理体系现代化提供理论参考和对策思路，进而服务于边疆民族政策的制定、执行以及相关治理问题的解决。三是宏观上，能为全面认识民族自治地方治理体系现代化提供前瞻性的系统知识，有助于拓展和完善中国特色的民族区域自治制度，为推进我国民族自治地方治理体系现代化提供理论依据和实践经验，为中央和地方党委和政府的相关决策提供科学依据。

研究的逻辑思路清晰明了。本书围绕“为什么要构建这样的体系，构建什么样的体系以及如何构建”的逻辑展开。首先是确立问题意识，结合十八届三中全会以来的精神和以往的历史，论证民族自治地方治理体系现代化为什么是我国国家治理体系现代化中的重大问题，这是文本立论的现实依据和逻辑起点；其次是论证民族自治地方治理体系现代化的理论基础、目标指向和历史回顾，增强课题研究的理论关怀、方向指引和历史底蕴；再次是实地调查，全面深入地了解民族自治地方治理体系现代化的经验教训、主要难题和制约因素；最后是提出对策，从理论与实践相结合的角度，具体探讨我国民族自治地方治理体系现代化的基本内容和实施策略。

研究内容全面深入，所持观点和结论明确。全书除导论外一共分为七章：第一章是推进中国民族自治地方治理体系现代化的总体思考。主要是回答民族自治地方治理体系现代化建设四个“何以”的问题——何以必要、何以紧迫、何以可能和何以可行。即从全球和中国国家治理演进的规律出发，分析我国民族自治地方治理中出现的传统性、滞后性、疏离性和落后性的表现、根源和危害，阐明为什么要构建现代化的民族自治地方治理体系。同时指出，我国民族自治地方治理体系现代化是一个自觉的过程，应该有明确的理论支持，主要阐述“民族区域自治理论”“民族—国家建构理论”“现代化理论”“政治体系理论”和“治理与善治理论”等；第二章是民族自治地方治理体系现代化的目标任务。主要提出了民族自治地方治理体系现代化建设的目标体系，即在民族自治地方逐步构建起稳定有序、民主法治的政治治理体系，生产发展、市场繁荣、供需平衡的现代化经济体系，共建共治共享的社会治理制度体系，社会主义文化繁荣发展的观念文化体系，健全的生态文明制度体系；第三章是民族自治地方治理体系现代化的历史回溯。主要是探讨和梳理了中国共产党成立以来对民族自治地方治理体系的早期探索阶段（1921—1949年）、现代构建基本形成阶段（1950—1957年）、建设遭遇挫折阶段（1958—1977年）、恢复重建阶段（1978—2000年）、发展阶段（2001—2012年）、全面推进阶段（2013年至今）；第四章是民族区域自治地方治理体系的现状剖析。主要选取民族自治地方治理体系的结构与功能、制度体系、运行方法、政治过程的现状四个方面展开分析探讨；第五章是民族自治地方治理体系现代化建设的成效与经验。主要运用实地调查获得的经验资料，总结民族自治地方构建现代治理体系的典型案例和经验教训；第六章是民族自治地方治理体系现代化建设中存在的问题或制约因素分析。主要探讨了民族自治地方经济发展水平不高、内生动力不强的问题，多元主体能力不足问题，中华文化认同弱化问题，生态环境恶化的问题，制度运行不畅问题，以及社会治理中的分散化和碎片化问题。第七章是民族自治地方治理体系现代化建设的路径选择。主要围绕坚持党的领导，加强“五个认同”教育，提升政府治理能力，培育治理主体的责权利，调适治理体系结构，健全民族法律制度体系，创新和转化治理方式等七个方面展开。总之，全书在基本观点上始终坚持认为：一是民族自治地方治理体系现代化是一项系统工程，既涵盖经济、政治、文化、社会、生态五大系统，又关涉党、政、企、社、民、媒六大方面，是国家治理体系现代化的重要组成部分，也是民族自治地方稳定与发展的政治保证，必须对其进行专项研究。二是推进民族自治地方治理体系现代化，必须明确其系统性、整体性、协同性的目标要求，才能处理好国家建设与民族自治地方发展之间的关系，防止民族自治地方治理的滞后性、落后性和离散化。三是推进民族自治地方治理体系现代化是国家治理体系现代化的深化和具体化，只有全面深入地认识和把握民族自治地方治理体系现代化的理论基础、实践经验、制约因素、基本内容和实施策略，才能确保中华民族伟大复兴的中国梦顺利实现。

研究方法合理运用。本书在研究中主要以马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，采用了以下四种方法：一是文献研究法。收集和分析国内外有关民族自治地方治理体系现代化的研究文献和理论成果，收集政府部门公布的民族自治地方的有关统计数据和治理体系现代化的经验材料，增强研究结论的科学性、权威性和可靠性。二是历史分析法。就是要把民族自治地方治理体系现代化放在它所产生的特定的历史条件和背景下加以分析和研究，以此来更全面地把握其产生和发展的来龙去脉。正如列宁所说：“考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生、在发展中经过了哪些主要阶段，并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的。”[11]三是调查研究法。调查研究是马克思主义政治学的重要研究方法。正如毛泽东同志所说：“没有调查，没有发言权。”[12]“大略的调查和研究可以发现问题，提出问题，但是还不能解决问题。要解决问题，还须做系统的周密的调查工作和研究工作，这就是分析的过程。”[13]“调查就像‘十月怀胎’，解决问题就像‘一朝分娩’。调查就是解决问题。”[14]所以，选择广西、云南等民族自治地方作为实地调查点，通过问卷调查、参与观察、焦点群体座谈会和深度访谈等方法，收集治理体系现代化的经验资料就非常重要。四是案例研究法。“案例研究可服务于五个目的：检验理论、创造理论、辨识前提条件、检验前提条件的重要性，以及解释具有内在重要价值的案例。”[15]分析和总结民族自治地方治理体系现代化的地方实践、典型案例和成功经验，探索民族自治地方治理体系现代化的内在规律。

全书呈现以下三个方面的创新之处：一是问题新。民族自治地方治理体系现代化是国内政治学研究的薄弱环节，本书首次对该问题进行系统研究，及时回应了我国推进国家治理体系和治理能力现代化理论和实践的迫切需要。二是观点新。提出中华民族共同体意识的铸牢是民族自治地方治理体系现代化的关键，各民族平等政治权利的实现是民族自治地方治理体系现代化的核心，国家利益、民族利益以及民族间利益的协调是民族自治地方治理体系现代化的根本，民族政策的调整是民族自治地方治理体系现代化的要件等观点。三是内容新。从六个方面研究民族自治地方治理体系现代化的问题，涵盖范围比较广泛，各个部分之间逻辑关系较为严密，拓展和丰富了该问题的研究内容。

当然，由于著者的理论水平和研究能力的限制，书稿中难免存在不足、缺点乃至谬误，敬请学界前辈、同人和广大读者批评斧正。

[1] 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第19页。

[2] 《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，人民出版社2021年版，第36页。

[3] 习近平：《铸牢中华民族共同体意识推进新时代党的民族工作高质量发展》，《求是》2024年第3期。

[4] 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社2002年版，第203页。

[5] 臧雷振：《国家治理：研究方法与理论建构》，社会科学文献出版社2016年版，第14页。

[6] 虞崇胜、唐皇凤：《第五个现代化：国家治理体系和治理能力现代化》，湖北人民出版社2015年版，第2页。

[7] 许耀桐：《中国国家治理体系现代化总论》，国家行政学院出版社2016年版，第9页。

[8] 燕继荣等：《中国现代国家治理体系的构建》，社会科学文献出版社2018年版，第1页。

[9] 巨建国：《现代国家治理体系》，中共中央党校出版社2014年版。

[10] 习近平总书记曾经讲过两个大局，一个是当今世界处于百年未有之大变局，一个是中华民族实现伟大复兴战略全局。

[11] 《列宁专题文集论辩证唯物主义和历史唯物主义》，人民出版社2009年版，第283页。

[12] 《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第109页。

[13] 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第839页。

[14] 《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第110—111页。

[15] [美]斯蒂芬·范埃弗拉：《政治学研究方法指南》，陈琪译，北京大学出版社2006年版，第53页。