序

2022年10月，国务院第七次全国人口普查领导小组办公室发布《2020年中国人口普查分县资料》。根据《分县资料》，全国共有105个大城市，包括7个超大城市、14个特大城市、14个Ⅰ型大城市以及70个Ⅱ型大城市。其中江苏昆山、浙江义乌、浙江慈溪和福建晋江4座县级市跻身“大城市”行列，被定义为Ⅱ型大城市。所谓“Ⅱ型大城市”，是指城区常住人口100万以上300万以下的城市。但考量因素不光是人口，背后的经济实力、产业发展、新型城镇化、人才政策配套等均缺一不可。

晋江对新型城镇化的探索始于新世纪初，2001年福建省人民政府批准晋江市按照中等城市进行规划建设，2002年时任福建省省长习近平到晋江调研，充分肯定晋江发展成效，总结提出了“六个始终坚持”和“正确处理好五个关系”为主要内容的“晋江经验”，并提出要在推动工业化和城镇化互促共进、协调发展等方面创造新经验的要求。2014年福建省人民政府批复《晋江市推动农业转移人口市民化促进城镇化健康发展试点方案》，明确提出“以人的城镇化为核心，全面提高城镇化质量”的目标任务。^[1]20年来，晋江策划实施桥南片区、九大组团、五大片区等数十个片区改造和城市更新项目，实现了“一降两增三提升”，即市区建筑密度下降，公共配套和生态空间增加，人口承载力、经济承载力和防灾减灾能力大大提升。到2021年末，晋江市常住人口206.9万人，城镇化率已达69.5%；城市建成区面积达115平方公里，是20年前的7.5倍。

晋江新型城镇化之所以取得如此显著的成效，在于以效益最优化取代效益最大化，践行以人为本的理念。在体制机制方面，新型城镇化的“晋江经验”有两个重大创新：一是构建高效的城建运作机制。围绕建设项目的策划生成、跟踪落地、组织实施等环节，构建三级城建管理体系（城建领导小组统领决策，城建办统筹协调，项目指挥部负责实施），在组团片区开发方面推行“八个同步”（同步推进项目策划、规划设计、手续报批、征地拆迁、招商选资、安置建设、公共配套和传统文化保护）工作法，以最短时间完成项目策划、征迁和落地，快速盘活土地、回笼资金，把投入产出时间成本降到最低，有效加快城镇化建设进程。二是构建有效的矛盾化解机制。确立“政府引导、市场运作、统筹平衡、滚动发展”的城镇化发展思路，把握“以城养城”与“公益为主”的平衡点，避免陷入“土地财政”和“与民争利”的误区，使城市更新改造得到了广大群众的拥护和支持。强化法治化治理，建立法律顾问和法律援助机制，全程介入征地拆迁、信访化解、污染处置、重大决策等工作，为正确处理新时期人民内部矛盾做了有益探索。正是这种有效的矛盾化解机制，确保了晋江各改造片区基本仅用1至2个多月便完成拆迁，并实现了“零强拆零上访零事故”的“和谐征收”。

“先知者明，先行者力”。本人作为第一批涉足晋江新型城镇化领域的律师，从2005年参与福建省第一个征收房屋面积超过100万平方米的大型片区改造项目开始，也是当时泉州、晋江两级政府城建项目“一号工程”的泉州大桥南片区改造项目，20年来历经九大组团、五大片区等城市更新改造项目，包括其间受市城建办委托参与《晋江市征收集体土地房屋拆迁补偿安置暂行规定》《晋江市城市房屋拆迁补偿安置暂行规定》，以及《晋江市2009年度土地征收房屋拆迁补偿安置标准指导意见》等3份政策性文件的制订，在城市更新改造和新型城镇化方面积累了丰富的实操经验。本人所在的福建仰格律师事务所，设有政府综合法律服务事务部，通过开展论坛讲座、法律研究、业务合作、培训交流等内容丰富、形式多样的理论和实践活动，凝聚专业智慧、整合资源优势，持续提升政府征收法律综合服务水平，力争为征收各方参与主体提供更为全面、深入、优质的服务，推进案件办理的专业化、规范化、法治化。

在20年来提供政府征收法律服务的过程中，本人历经从《城市房屋拆迁管理条例》到《国有土地上房屋征收与补偿条例》的演变，历经晋江市等全国33个县级试点区域关于农村土地改革试点工作的实施直至《土地管理法》的重大修改，亦深感法律法规的滞后性跟不上城市更新改造的步伐，出现了无法满足新需求、无法适应新局面的被动情况。比如最典型的，同一个项目既包括集体土地也包括国有土地，甚至同一栋房屋既持有集体土地证件也持有国有土地证件，究竟是适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》还是《土地管理法》，政府与法院之间、不同层级法院、不同地区法院，均有着或多或少的分歧。从本质上讲，政府征收拆迁是地域性最强的法律服务领域。在主体多元、利益多元、诉求多元的当下，如何更好地服务城市更新改造和新型城镇化的新局面，本人作为本书作者之一，在本书中结合丰富的实务经验和扎实的理论功底，以深度参与者的视角对土地房屋征收制度在施行过程中的实操指引，以及遇到的痛点、难点与争议问题进行了思考、梳理、分析和总结；期待通过本书将一些经验与大家一起分享，希望准备参与或正在参与土地房屋征收的行政主管部门、律师同仁、被征收人，能通过本书有所启发和获益，以期共同为城市更新改造和新型城镇化贡献一份力量，并期待对国家统一层面的土地房屋征收法律制度的完善和修订工作提供有益建议。

走过改革开放的四十多年，晋江从靠海谋生的“农业穷县”发展为长期居于全国百强县前十、福建省首位的“现代化县域城市”。作为“晋江经验”的深化拓展，晋江新型城镇化的实践为加快我国中小城市及城镇改革发展提供了新鲜经验，具有较强的示范意义和参考价值。晋江，或许就是无数座中国县城的“课代表”。

2022年是“晋江经验”提出20周年。值此历史时刻，特组织编撰《政府土地房屋征收项目专项法律服务指引——以晋江经验为例》，以示祝贺！期待“晋江经验”在推进为民惠民的新型城镇化进程中不断得到新的深化与拓展，呈现更多靓丽、更多精彩！

曾志群

2022年11月11日

[1] 中共福建省委、人民日报社联合调研组：《积极探索中小城市新型城镇化之路——福建省晋江市推进新型城镇化的经验与启示》，来源于人民网：http：//politics.people.com.cn/n/2014/1222/c1001-26248756.html，最后访问时间：2022年8月15日。