第一节 就业优先战略的确立和发展

就业优先可以说是中国经济发展的一大特点。中国就业优先战略的提出，在世界劳动就业发展史上可以算得上浓墨重彩的一笔。所谓就业优先战略，就是要把促进就业放在经济社会发展的优先位置，作为经济社会发展的优先目标，选择有利于扩大就业的经济社会发展战略。我国在21世纪初期基本确立了就业优先战略，直接推动了我国劳动经济事业的蓬勃发展。目前，就业优先战略已经深入人心，在新时代，就业优先战略又被赋予了新的内涵。

一 就业优先战略的确立

2002年中共中央、国务院发布《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，是就业优先战略开始酝酿的阶段；2008年国务院发布《关于做好促进就业工作的通知》，基本确立了就业优先战略；2013年以来，随着中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》等纲领性文件的颁布，就业优先战略持续深化（袁廿一等，2017）。

就业优先战略，是基于我国基本国情的选择，特别是在经济转型期和社会转轨期，有着深刻的背景（毕京福，2010）：首先，经济增长拉动就业增长的速度放缓，就业弹性系数不断下降；失业人员增多；劳动力总量增长对经济增长的贡献率减小。其次，就业问题始终是民生的首要问题，实施就业优先战略、扩大就业，是优先保障人们的劳动权利、充分满足人们对劳动的需求、进一步夯实社会和谐的基础。再次，扩大就业是城市化的必然要求，城市化的过程是农村劳动力不断向城市转移的过程。实施就业优先战略，实现城市化进程与扩大城乡就业相协调，方能使城乡二元结构转换的过程成为统筹城乡发展的过程。最后，“就业优先”也是我国的就业形势所决定的，从长期看，我国仍面临较大的就业压力，必须采取“就业优先”战略。

关于就业优先战略的措施，有学者认为，要以经济发展促进就业；促进就业创业，重点解决就业结构性矛盾；实施积极就业政策，鼓励以创业带就业；制定提高就业质量的政策与措施（李连根、唐铃，2017）。也有学者认为，应选择扩大就业的经济发展方式，形成经济发展与扩大就业良性互动的长效机制；实施更加积极的就业政策，形成促进就业的综合性经济政策体系；持续加大对就业的资金投入，形成公共财政保障、社会各方面多元化投入的机制，对自行创业或自营就业的人员实施多项扶持措施（马永堂，2011）。有学者强调，应扶持第三产业和中小微型企业发展，创造更多就业岗位（马永堂，2016）。有学者强调建立经济发展与扩大就业的联动机制：保持必要的经济增长速度，确定合理的经济结构，区域发展战略满足多层次的就业需要；进一步规范就业政策操作流程，简化程序，完善服务，提高针对性和可操作性，最大限度地为老百姓享受政策提供便利（信长星，2014）。有学者指出，需要改革失业保险制度，发挥其防失业、促就业的功能，包括：扩大失业保险的适用范围；严格失业津贴给付条件；加强失业保险的促进就业功能；改革失业保险制度的新趋势（马永堂，2016）。

学者们还研究了国外就业促进政策对中国就业优先战略的可借鉴之处。美国的就业战略目标是：培养一支高素质的劳动力队伍，为劳动者创造更多的就业机会；建立一支有保障的劳动力大军，提高工人及其家属的保障水平；创造高质量的工作环境，培育安全、卫生、公平、优质的工作场所；建立一支有竞争力的劳动力队伍，在21世纪的经济浪潮中保持竞争力。英国的总体就业战略目标是：为国民创造平等、有保障的就业环境，提供更多的培训、就业机会，以提高国民自身的就业能力并减少对失业津贴的依赖，提高人们的独立性和福祉。日本在《2010—2020年新增长战略基本方案》中规定了未来十年就业发展战略总目标，即增加需求，推动经济与就业增长，实现国民的富裕生活（马永堂，2010）。

二 新时代就业优先战略的新内涵

党的十八大以来，习近平总书记发表重要讲话，精辟阐明了新时期我国就业改革发展的重大理论和实践问题，丰富并发展了中国特色社会主义就业理论。在经济发展新常态下，我们要坚持实施就业优先战略和更加积极的就业政策，以创业带动就业，以发展促进就业，以政策保障就业，努力实现更充分、更高质量的就业（李云，2017）。

近年来，我国就业形势在稳中向好的同时呈现出一些新趋势，新特点，逐步形成了新格局：经济结构优化，经济增长拉动就业能力增强；发展成果惠及人民群众，居民收入增长与经济增长已基本同步甚至高出经济增速；新经济蓬勃发展，就业渠道更宽；劳动力市场不断完善，劳动者就业质量全面提升（张车伟，2017）。

在新的历史时期，我国在有效应对就业问题的过程中，不断丰富和拓展就业优先战略的内涵：（1）践行以人民为中心的发展思想。把实施就业优先战略与稳增长、促改革、调结构、惠民生紧密结合起来，让市场在人力资源配置中发挥决定性作用，保持劳动力市场的灵活性；同时更好发挥政府作用，加强劳动力市场制度建设，加大就业支持力度，统筹推进就业岗位创造和就业质量提高（蔡昉，2017）。（2）就业形势的总体稳定，为有序推进供给侧结构性改革提供了更好条件，也丰富了就业优先战略的内涵。在新形势下，党和国家始终将就业安置放在重要位置，综合运用积极的就业政策和各项社会政策，通过从失业保险基金中列支援企稳岗补贴、中央财政安排1000亿元专项奖补资金、转岗就业和扶持创业等多种方式，保持了就业稳定，有效应对了失业风险，确保零就业家庭至少有一人稳定就业。（3）将就业优先战略与转变发展方式、提高发展质量的各项举措结合起来，把稳增长、保就业作为经济运行合理区间的下限，以促改革、调结构、惠民生为就业保驾护航（张车伟，2017）。这也是就业优先战略的另一个新内涵。

“中国梦归根结底是人民的梦，必须紧紧依靠人民来实现，必须不断为人民造福。”^[2]因此，就业优先战略更需秉承“以人为本”的理念，为劳动者谋福利。在我国当前农村剩余劳动力正由无限供给向有限剩余过渡，劳动力资源比较优势由数量向质量转移，并处于迈向高等收入阶段的关键期（袁廿一、陆万军，2017），就业优先战略也需要由就业数量优先转向就业质量优先，并在经济新常态下完善劳动力市场体制、加强人力资本投资，进一步推进充分就业的进展。