二、开发性金融的发展概况

世界上第一家开发性金融机构诞生于1822年的比利时，主要职能是促进新工业的创立，购买其支持公司的股票来参与资本、建立金融机构等。[1]20世纪30年代，美国、法国等发达国家也开始着手建立开发性金融机构，以应对大萧条之后的困难局面，恢复经济中的中长期投资活动。“二战”之后，以世界银行和亚洲开发银行等为代表的国际开发性金融机构，从支持各国基础设施建设的角度出发，为满足世界各国重建与工业化过程中经济发展对长期资本融资的迫切需求作出了突出的贡献，从此开发性金融逐渐被各国政府重视从而蓬勃发展起来。日本、联邦德国以及一大批战后新独立的发展中国家都先后设立了开发性金融机构。

20世纪六七十年代，开发性金融机构为提高社会福利在世界范围内陆续成立。作为向特定部门、未开发的领域提供贷款的开发性金融，到20世纪90年代才发展成一种模式 [2]。到了20世纪90年代末期，开发性金融机构糟糕的市场业绩和社会效益引发人们对其存在价值的重新审视，这一时期开发性金融机构数量大幅减少，生存下来的则逐步进行商业化改革，部分银行对股权结构进行了商业化调整，部分银行对运作机制进行了市场化改革，还有一部分银行的服务方式实现了商业化转型和专业化运作。

开发性金融一般经历三个发展阶段：第一个阶段是完全政策性阶段，开发性金融作为政府财政的延伸，以财政性手段弥补市场失灵；第二个阶段是混业经营阶段，也是机构拉动阶段，开发性金融机构以国家信用参与经济运行，同时从事政策性和商业性业务，担负着社会责任和市场业绩两方面的责任；第三个阶段是完全市场化阶段，随着市场的充分发展，各类制度不断完善，国家信用与金融运行分离，经济运行完全纳入市场的轨道、框架，开发性金融也就完成基础制度建设的任务，作为市场主体参与运行。[3]与开发性金融发展阶段相匹配，开发性金融机构存在三种不同的运作模式：低政策下的单一业务模式（完全政策性阶段）、低政策下的多元业务模式（混业经营阶段）和无政策下的多元业务模式（完全市场化阶段）。

经过20多年的实践探索，我国已形成具有中国特色的开发性金融之路。近年来，党中央、国务院多次强调要发挥开发性金融服务国家战略的功能和作用。从党的十八届三中全会首次在中央文件中提出“开发性金融机构”的概念，到2014年4月，中央政治局会议、国务院常务会议强调更好地运用开发性金融支持棚户区改造，再到2015年政府工作报告的提出，发挥好开发性金融、政策性金融在增加公共产品供给中的作用，再到2016年提出推进开发性金融支持海绵城市建设以及小城镇建设，都体现了国家对开发性金融的肯定和对更好发挥开发性金融作用的期望。