五、银行贷款支持PPP融资过程中的障碍及解决方法

（一）内部障碍

对国内商业银行来说，参与PPP项目的经验还比较少，缺乏相当的运营管理经验，在实际操作过程中存在很多障碍。

1.项目识别障碍。银行需要对PPP项目进行甄别，在全面分析项目基本情况的基础上进行有针对性的营销切入。在项目识别初始阶段，政府和社会资本均可对项目进行发起，并不一定会设立项目公司，因此给银行的项目识别工作造成一定的困扰。

2.融资方案设计障碍。[9]第一，PPP项目一般融资额度都比较大，商业银行需要自始至终掌握项目的关键信息，对项目建设运营涉及的方方面面，如利益关系的可行性、明确性，政治、法律风险，融资比例、担保、还款安排等要进行详尽分析论证。第二，在贷款方案设计，特别是贷款期限管理上，由于PPP项目周期长、额度大，需要充分考虑各项因素，提出合理的贷款方案。第三，项目投资额的确认方式问题。《操作指南》以项目采购方式确定的项目投资，主要包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购等形式，由财政部门（政府和社会资本合作中心）对实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。

3.项目收益和还款障碍。PPP项目的建设周期较长，项目的运营维护期限同样也是银行贷款的赎回阶段，而漫长的贷款赎回阶段则是项目风险的高发期，项目前期的预期盈利水平和模式有可能会和现实情况出现偏差，银行对项目发起人无追索权或者追索权有限，这是对银行风险防控机制的一个巨大挑战。

（二）外部障碍

从20世纪80年代起，国内民间资本就已经开始参与高速公路、电厂等基础设施建设，有很多项目都取得了成功，但失败的案例也不少。究其原因，除了银行内部的问题之外，PPP项目还存在一系列的外部障碍。

1.市场的不确定性问题。PPP项目的主要资金来源是以未来现金流为保障向银行进行贷款的，但由于PPP模式对项目的合作时间要求明确“不低于十年”，而在过长的投资回报期内，市场的不确定性导致市场需求和市场价格均有可能发生巨大波动，因此容易导致企业资金流压力越来越大，再加之企业后期经营不善，极易导致资产损失。

2.项目经营问题。第一，在项目融资阶段，项目公司因其内部治理问题导致经营不善引发项目公司危机；第二，在项目建设阶段，由于自身技术水平的限制导致工程延期甚至是中止等现象；第三，在项目运营阶段，项目公司因经营管理的原因导致运营事故，银行贷款回流则会发生困难。此外，部分政府付费项目缺乏稳定的资金来源和规范的支付机制，如污水处理PPP项目中，纳入收益权的由用户缴纳的污水处理、垃圾处理等专项收费，收缴率普遍较低，使银行在提供项目融资时面临收益回报率不确定风险。[10]

3.政府信用问题。某些地方政府为了提高当地政府的业绩，快速建成一些公共基础设施，但是由于本地财政预算的资金有限，为了引入社会资本，可能会出台一些不合理的政策。因此，银行还需要与当地政府强化沟通，充实补充性风险缓释措施，建立行之有效的操作模式。尤其是在项目运营管理、项目移交管理两个重要环节，应当积极研究项目自身经营性资金之外的收入来源，作为信贷资金按期偿还的有效补充。

4.政策问题。目前我国关于PPP项目的相关规定并不完善，政策形势可能会随着地方领导层变动、区域发展规划调整及政府财政状况波动等因素发生变化，这些都会导致PPP项目产生新的问题。对于银行来说，项目的还款能力是其关注的重点。同时，PPP融资模式也在不断地创新之中，在项目进行过程中任何不当协议引起的合规风险最终都会导致项目风险以及还款的风险问题。

综上，银行在参与PPP融资过程中会面临来自内部、外部的各种障碍，使得PPP项目存在难以收回成本、无法保证现金流、项目可能提前终止等情况。一旦出现这些情况，商业银行的贷款就难以收回，出现坏账，造成资产损失。这就需要银行积极寻求解决办法，避免风险状况的发生。

（三）解决方法

1.增强项目识别能力。准确识别项目是银行防范PPP项目融资风险的第一道防线，在政策支持下的PPP项目数量不断增加，未来商业银行布局PPP的进程将加速推进，但这个过程中切忌盲目介入项目，过度放宽标准和要求，甚至“曲线”支持融资平台和政府隐性债务，给经济发展和银行经营带来新的风险隐患。

2.提高银行应对项目风险的专业风控水平。银行在参与PPP项目过程中会遇到一系列不同于普通贷款项目的风险，其中包括政府信用以及国家政策等风险，因此根据具体实践情况提高自身的风控水平则十分必要。同时，吸取失败案例的教训，通过整合、优化、补充原有的风险控制技术，完备针对PPP项目的风险控制技术，实现对信用风险发生因素的全面掌握。

3.引入多元化的担保机构。如前文所述，银行PPP项目的贷款是借给项目公司的，一旦发生违约情况，银行只能向项目公司进行有限追索，社会资本在一定程度上实现了风险的隔离。因此，引入多元化的担保机构则极为必要。

4.银行多方面参与以保障贷款的收回。从银行的角度来看，金融业务的专业性不足以应对市场变化以及PPP项目的专业要求。完善咨询机构参与PPP项目的咨询制度是合理控制风险的一个有效途径。对于商业银行来说，应通过合理有效的方式弥补其在PPP项目其他专业领域的不足，实现金融业务与工程业务之间的有效对接。PPP项目本身具有实现多方参与、多方共赢的特点，这将对商业银行完备PPP项目的贷款审查业务以及项目贷款的到期收回起到关键作用。