一 美国公共土地的来源

美国的公共土地最早来源于各州的让渡。独立战争结束后，由于各州对西部土地的要求发生了矛盾，最后各州达成妥协，把西部23682万英亩土地让渡给邦联政府，由中央政府处理，为此中央政府向各州支付土地转让费620万美元。^[1]除了各州让渡的西部土地外，19世纪上半期，美国向法国购买了路易斯安那，通过条约从英国和西班牙获得了西北部土地和佛罗里达，通过发动墨西哥战争获得了新墨西哥及加利福尼亚，美国领土从大西洋沿岸扩张到太平洋沿岸，形成了美国历史上的西部领地。据统计，联邦政府一度拥有的公共土地占美国总土地面积23亿英亩的78%以上。^[2]面对如此广大的公共土地，联邦政府如何来管理，如何来处置，如何处理与土地上的印第安人的关系，成为19世纪美国政治和经济发展的主要问题。

1.对公共土地的勘察

联邦政府获得公共土地后，首先就要勘察，获得土地的基本情况，为制定开发政策提供参考。联邦政府支持的探险起源于1803年为购买法属路易斯安那而进行的探险活动。这次探险由杰斐逊的私人秘书梅里韦瑟·刘易斯上尉和威廉·克拉克中尉率领。1804～1806年对密西西比河流域、哥伦比亚河流域，直到俄勒冈地区的太平洋岸边进行了探险考察，搜集了大量天文、地理、河流的第一手资料，绘制了地图，为人们了解广大的西部地区提供资料。^[3]随后在19世纪联邦政府共组织或资助了100多次探险活动，对美国环境资源状况进行了集中系统的科学考察。这样长达一个世纪的考察产生了多方面的影响。一是为美国科学知识以及公众意识的发展奠定了坚实的基础，地理学、自然历史学、生态学、植物学、动物学、考古学、古生物学以及美洲印第安人种学等多个学科在此基础上发展起来。^[4]二是这些考察的调查报告为日后对西部资源进行开发打下了基础。同时，也促进了包括仪器科学、机械、农业、采矿与运输、地质与冶金以及育种等在内的多种应用科学的发展。三是这些探险活动帮助美国人搞清了自己国家的环境状况。探险活动发现的丰富的资源成为美国式的环境开发与利用的强大动力。四是探险活动也使政府的科研部门首次建立起来。当时这些部门主要负责勘察和绘制美国地图。其中，美国综合土地办公室（General Land Office，简称GLO）负责勘测待出售的国有土地，后来又负责选定铁路路线，也负责进行一些特殊调查，如鉴定矿产储量和其他自然资源，保护印第安人保留地等。美国地质调查局（United States Geological Survey，简称USGS）是1879年为统一和规范美国西部的科学调查工作建立的，它系统地进行了地形图测绘、资源调查、水文和灌溉潜力调查以及其他一些科学调查。总之，这些探险活动大大强化了联邦政府的环境管理能力。

2.对印第安人土地所有权的剥夺

印第安人是北美大陆唯一的土著居民，在美国历史上占有独特的地位。从白人踏上北美大陆时起，就开始了对印第安人的掠夺和屠杀。一方面殖民者认为印第安人是野蛮人，否认其对土地的所有权，把北美大陆作为无主土地看待。因此，无论是欧洲国家在北美的殖民，还是美国向西部的扩张，所有国家间的条约都未把印第安人包括在内。另一方面美国在向西部拓殖开发过程中，又不能无视印第安人对土地的占有。因而，当美国联邦政府获得西部公共土地，并从其他国家购买或征服土地后，不得不面临与印第安人的关系。也就是说，只有剥夺了印第安人的土地所有权，西部土地才能真正成为公共土地。

早在殖民地时期，殖民者就通过战争和欺诈性条约的方式开始了对印第安人土地占有权的剥夺，到独立战争结束时，印第安人已经被全部驱赶出了13州境内。独立后，为加强对印第安人事务的管理，美国把印第安人事务收归中央政府管理。1781年的邦联条例明确规定，只有国会有权“管理贸易和处理有关印第安人的一切事务”。^[5]1789年宪法也明确规定国会管理“对印第安部落的贸易”。^[6]这样美国以国家的力量开始对印第安人进行剥夺，从此印第安人开始了不断西迁的“血泪之路”。

联邦政府继承了殖民地时期的方法，继续通过战争和条约的方式剥夺印第安人的土地所有权。从独立战争至1812年第二次英美战争前，美国一方面需要一个和平安定的环境来发展经济，另一方面却又面临着西部移民和新州由于追求土地而引起的与印第安人日益尖锐的冲突。为解决这一矛盾，联邦政府主张以同化为前提的和平共处和渐进主义，即通过小规模战争，迫使印第安人签订条约，割让土地。这一段时间，经过与印第安人不断进行小规模战争，迫使印第安人让出了整个俄亥俄地区、西北领地4800万英亩的土地以及佐治亚南部和亚拉巴马中部一带2200万英亩的土地。^[7]第二次英美战争后，为将印第安部落完全置于美国的控制之下，美国政府开始采取强迫迁移的政策，目的是在密西西比河以西建立“印第安人之乡”。据统计，到1850年，联邦政府共与印第安人缔结了245个割地条约，以9000万美元换得了印第安人4.5亿英亩的土地。^[8]

随着大平原的迅速开发，在密西西比河以西建立“大印第安人之乡”的政策很快归于失败。1867年3月国会通过法案，决定在大平原正式设立两个“保留地”。一个位于达科他领地的黑山地区，另一个在俄克拉荷马。这一法案遭到了印第安人的强烈反对，并引发了近200次与印第安人的战争。在这种情况下，联邦政府对印第安人的政策开始发生重大变化。1869年，国会设立“印第安监察委员会”（Board of Indian Commissioners），其任务是同政府合作制定对印第安人的政策，监察印第安事务管理局的工作，检查地方印第安办事处的业务，参与补偿印第安人割让地的拨款。^[9]在其主持下制定并于1871年通过了“印第安人拨款法”（Indian Appropriation Act）。该法规定政府不再承认印第安部落是签订条约的独立实体，从而根本上改变了印第安人在美国历史上的独立地位，在法律上真正把印第安人变成了美国的“依附民族”。^[10]1887年2月8日，国会又通过“印第安人土地专有权法”（也称道斯法案，The Dawes Act），授权总统废止印第安部落管理制和古老的公社土地所有制，将其土地按每个家庭160英亩的标准在印第安人中进行分配；25年内对所分土地不征税也不准出售，25年后该份地归印第安家庭所有，同时印第安人也将取得美国“公民”资格；分配后各部落土地的“多余部分”出售给美国公民，同时部落组织取消并转由政府“托管”。^[11]据统计，此法颁布之时，美国的印第安人共拥有土地54.1万平方公里，散布在大大小小118个“保留地”内，其中840万公顷即60%被视为“多余”土地，47年后全部被转让给白种移民。^[12]这样，以1887年“印第安人土地专有权法”为标志，经过一个世纪的蚕食和掠夺，印第安人完全丧失了土地所有权，古老的印第安部落被摧毁，印第安人开始走上了与美国其他民族同化的道路。同时，印第安人土地所有权的让渡和废止，也为美国公共土地处置政策的制定准备了前提条件。