第三节 落实参与的理念
参与不是什么舶来品，中国自古有之。然而，如我国的技术科学发展一样，中华民族重视经验，而忽视理论的整理和方法的系统化，而且不擅于注重汲取和运用历史经验以及从过去的失败中总结经验。因而，这种现象往往导致一任领导一个思路。很多政策失误，其根子就出在没有走群众路线，没有体现相关利益者的真正有效的参与，却总把失误归咎于领导者的水平和能力。真正在制度体系建设上领导不再对林业政策决策失误负责了，参与式林业政策过程就在林业政策形成、实施、监测和评估作用中更加突出。具体来说，在参与式林业政策过程中真正体现参与的理念，需要注意到以下九个方面的要点。
一 意愿和承诺
主要领导和相关政策的具体负责人必须要表达明确的意愿支持参与式林业政策过程，这对于参与式林业政策过程的成功是至关重要的。一个客观的事实是，我们的林业管理部门缺乏对参与式林业政策过程的理解，当下行政管理体制环境和官场风气不利于让政府敞开门来制定政策。走群众路线，政务公开，信息透明等要求常常流于形式。就我个人的经验而言，在我国开展参与式林业政策过程，必须寻找善于接受新生事物、敢冒风险、勇于开拓的领导，在他所在的部门或负责的林业政策运用参与式的方法。我们运用参与式方法在三明市林业局开展林木采伐管理规定政策试验和研究之所以获得成功，与福建省三明市林业局主要负责人的支持十分有关，与改革开放30多年来三明市林业始终保持南方集体林业政策的试验场是一脉相传的。同时，能够取得如此有效的成果，与三明市政府及其相关部门的支持，特别是监察局的支持是分不开的。
仅仅得到主要领导的支持只是必要条件，还需要基层林业工作者和政策实施者明确的态度和承诺，支持将参与式的方法运用于林业政策制定、完善、监测和评估的过程中。只有这样，才能为利益相关者真诚地参与到林业政策过程中来提供充足的空间，才能让他们觉得有参与的必要和信心。
参与式林业政策过程依赖于良好的宏观政策环境和公共行政体系，其中政策制定过程中的透明性、公开性、参与性极为重要。有法可依、有法必依、公民参与、社会监督，是一个法治国家所应该达到的基本要求，也是参与式林业政策过程开枝散叶所必备的生存土壤。我国2004年7月通过的《行政许可法》对于推动相关利益者的参与政府政策制定、运行和监督具有里程碑式的意义。这一部法律的通过，对于提高政府公共管理行为的公开性、透明性、参与性有着极为深远的意义。行政许可法对行政许可中的各个程序给予了详细规定和说明，具备可操作性，从而以法律的形式，为实现行政过程中的公开透明提供了强制保证，并且在一定程度上为公民实现参与管理公共事务、了解公共信息、监督政府行为提供了切实保障。国际社会十分关注利益相关者在林业政策制定、执行、监测和评估中的作用。联合国环境与发展大会通过的《关于森林问题的原则申明》和《二十一世纪行动议程林业行动计划》均强调林业政策的公众参与。要实现森林可持续经营，公众的参与必不可少，需要制定政策、战略、办法和方法以支持人民参与森林可持续经营规划、政策和管理并从这些资源中公平获得利益。需要创新思路和措施使政府、非政府和地方组织联合起来而成伙伴关系，共同吸取经验教训。2007年联大通过的《非法律约束力的国际森林文书》中写到：促进主要团体、当地社区、森林所有者和其他利益群体积极有效地参与相关林业政策、措施和项目的制定、实施和评估。需要大力宣传这些国际认知，并将国际参与式林业政策过程成功的经验介绍到国内来。
要为相关人士提供培训，让他们理解参与式林业政策过程的理念和具体操作，并在培训中增强他们对参与式的承诺和信心。
二 遵守法律和规范
必须严格遵守法律、法规和社会规范来获取相关利益者的信息，征求相关利益者的意见，回答相关利益者提出的质询，组织政策辩论、研讨会和公众听证会等活动。必须严格按照我国中央政府和各级地方政府的规定程序履行政策和法律、法规和规定体系的调整工作。各利益相关者享受权利，同时履行他们应尽的义务。
三 诚信
市场经济是一种诚信经济，和谐社会是一种诚信社会。失去诚信，政府就不可能赢得公众的支持。从社会经济层面来看，市场经济是一种信用经济，政府在市场信用关系中充当不可替代的作用，是信用经济的引导者和保护者。从社会心理来看，中国民众对政府有一种朴素的依赖感，相信作为权威的政府是公正的、诚信的，政府是民众最后的依靠。由于我国还处于从计划体制向市场体制的转轨过程中，包括林业部门在内的政府体制改革相对于经济体制改革呈现出一定滞后性，出现了政府诚信缺失的局面。一些政令、政策朝令夕改，缺乏稳定性，或政令不畅，政策效用差。林业部门在这个转型时代出现了一些不正常的现象。林业发展政策方向频繁调整，一段时间林业政策战略确定为产业优先，过了一段时间，换了一任领导林业政策战略又调整为环境优先。中华人民共和国成立后历年上报造林面积总和可以覆盖我国国土面积的数倍。近10年来，林业投资大规模增长，但虚报造林面积，弄虚作假，欺上瞒下，套取国家财政资金投入的状况时有发生。因此，必须强化林业部门诚信形象的建设。
另外，诚信社会的建设需要全社会各方面的努力，作为参与式林业政策实践，诚信应当贯穿整个过程之中。
需要将我们开展参与式林业政策过程的目标和面临的挑战明白地告诉参与的所有角色，要使参与各方的角色和职责透明、公开，要坦诚地告知什么决定我们可以作出，而什么内容的决策需要呈报由上级政府来决定。决不能为了体面和脸面，夸夸其谈，无所不能，使得参与的角色觉得我们高高在上，在心理上产生距离感。
在参与式林业政策过程中，要让所有参与角色公平获得信息，不能为少数利益群体和角色开启方便之门。在组织多相关利益者对话、政策讨论会、公众听证会上，明确程序和规范，使得所有参与的角色均能体会到参与式林业政策小组的工作是基于诚信的。
四 及时性
在决策过程中要尽早地确保相关利益者的参与。利益相关者参与越早，他们对这个过程和形成政策决策的归属感就越强烈。要最大限度地允许利益相关者提出更多的政策方案，以供讨论。必须保障充足而又适当的时间来提高参与式林业政策过程的质量。在每次开展相关利益者政策咨询、辩论、研讨、听证活动中间要留出适当的时间，太短，不利于相关利益者消化吸收上一次活动的内容，收集和分析新的数据和信息，思考下一步的行动策略；而太长则会带来过程的间断，缺乏连续性。要照顾到参与者本职工作的时间安排，尽可能在每一次活动结束后，及时与利益相关者协商下一步工作的时间安排。要及时向所有利益相关者公布信息，保障信息的时效性。参与式林业政策工作小组应当及时提供协调员和其他参与群体新的信息，保障充足的时间供相关利益者充分讨论对政策要素的影响，直到在相关利益者之间达成共识为止。
五 信息知情权
政府对信息的控制实际上是对权力的控制，政府控制信息可以更自由地行使行政裁量权，避免公众监督。要把我国建设成为自由、民主、富强的法治国家，就需要逐步让公众有权获知政府如何运作、如何行使权力。通过立法的方式确保公民的知情权，有助于促进政府的运作更理性、更具有透明度、更负责任，并能为公众监督权力提供更多可能性。
2008年5月1日，《政府信息公开条例》在全国实施，它对于落实宪法赋予公民的言论自由和保障公民对行政权力运作的知情权具有划时代的意义。保证公民的信息知情权，应当体现：政府信息公开是常规，不公开是例外；公民有权获知政府如何运作、如何行使权力；涉密的数据和信息，应限于合理和必需的范围之内；在确认公民知情权的同时，为保护国家、商业等方面的正当权益，可以制定限制信息发布的规范，但是应有明确、统一和公平合理的准则等方面的原则。《政府信息公开条例》的颁布显示了政府的决心，然而这并不意味着政府部门能够向公众公开所有能公开的信息。在我们这个法治还不健全的社会中，一部法律或法规从起草到施行，再到融入人们的生活，内化为常态的行为模式，都有很长的路要走。这部法律的颁布，为参与式林业政策过程的实施，保障公民的信息知情权提供了法律保障。
客观地说，政府拥有的、可用于林业政策分析的信息是有缺陷的，政府拥有信息和数据的采集都是在专业人士的帮助下开展的，或者就是由专业人士采集的。因此，在开展参与式林业政策过程中，出现大量的信息和数据，参与的角色很难理解，读懂这些数据和信息需要深厚的专业技术背景，如何帮助参与的角色克服知识上的鸿沟也是保障所有参与角色获取平等知情权重要的内容。
六 协调
所谓协调，是指在参与式林业政策过程中，参与式林业政策小组和成员为实现工作目标，运用各种措施和方法，使参与式林业政策过程同外部环境，各参与利益者和其他角色能够协同一致，相互配合，以便高效率地实现政策过程目标的行为。在实际工作中做到既遵守原则，又注重灵活性，达成共识。林业政策的目标就是为了实现森林可持续经营，实现青山永驻、绿水长流，实现社会公平、人民富裕。不能因为局部利益分歧而达不成妥协。动员不同的相关利益者多从对方的角度思考具体林业政策的方向，而不能一味强调自己所在群体的利益而彻底破坏达成妥协的可能性。
必须从全局和整体出发，发挥参与式林业工作小组的整体功能，兼顾各方，全面安排，突出重点，抓住关键环节。必须努力从被协调各方中寻求共同点，以此来统一各方，允许各方保留不同点和差异性，只求大同，不求全同，在基本原则上达到一致，而次要的、非原则的东西则在某种程度上可以忽略。推动各参与方相互尊重、相互理解、相互信任、相互宽容、相互谦让、相互支持、相互配合。
上述的要点好理解，但不好做，一方面，林业部门干部和业务人员常常与树木、野生动物打交道，总体来讲，不善于沟通和协调。但另一个方面，也有可能走向另一个极端，协调成了“协而不调”，或者协调成了“和稀泥、搓面团”，而使我们丧失了活力和创新精神。一个没有活力和创新精神的工作是不可能推动林业政策的改革和创新的。
七 问责
近年来，我国政府秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的执政理念，积极推行行政问责制。近年来，官员问责的实践日趋普遍，官员问责的制度建设也受到政府和公众的高度关注。行政问责制是一种对政府及其工作人员的责任履行情况进行评估，对于未能切实履行责任的行政主体给予惩罚的机制，其本质在于追究不合格官员的行政责任。众所周知，权力的赋予必须伴随着义务的承担，否则，权力将会为所欲为、走向失控。对于行政主体来说，其本身拥有极大的行政权力，如果不对其权力进行规范，那么政府官员很难抵制住以权谋私的诱惑，损害公共利益。因此，必须清楚划分权力，并且明确责任义务要求，未能履责的情况一旦出现，就必须追究其责任，收回权力，进行惩罚，只有这样，才能够激发官员的责任意识和服务意识。参与式林业政策过程要体现政府的问责制度。这主要体现在：政府提供的信息是在现有信息基础上准确可靠的；要确保一个公开和透明的决策过程，其有义务接受外界的审查和监督；要保证提供给相关林业政策质询的回答是公正客观的，最大限度地提供相关利益者需要的信息；要明确决策程序和所需要的时间；公开相关政府官员的职权范围和工作联系方式。
八 政策评估
政策评估在公共政策过程中发挥着不可忽视的作用。从运行的角度来看，公共政策具备动态性，政策评估为政策过程提供了科学依据和有力支持。没有完善、规范的政策评估过程，公共政策就无法被科学地制定、高效地执行、有力地监控、完美地结束。政策评估不仅在政策制定之前，也在政策被执行之后，前者是为了从各种可选政策中遴选出最优方案，而后者则是为了对政策实施绩效和实际影响进行全面、客观的考量和评估。从宽泛的意义上讲，政策评估包括政策从制定到实施的全过程，即“前、中、后”；而从狭义的角度来说，政策评估指的是在政策实施之后开展的评估。政策评估的重要性在于，它能够将关于政策绩效、实施进展的诸多问题，及时传递到决策者、执行者和监督者手中，从而确保其能够对政策实施状况有全面了解，开展有效的调整、完善、纠正行动，确保政策能够发挥理想效果。
而参与式政策评估就是运用参与式的方法开展公共政策过程评估中。在政策评估过程中，促进多利益相关者的参与，政府为相关利益者参与政策过程评估提供信息、资源、能力建设方面的支持。参与式林业政策小组需要开发合适的工具来评估公共政策，增加独立专家咨询、组建多学科队伍、组建多利益群体评估委员会等方法和手段来推行参与式的政策评估。要在计划中确保参与式政策评估所需的经费、人力和物力安排。要在每次培训班、研讨会、辩论会、听证会活动中开展对活动的评估。如果必要，在相关利益者咨询、讨论的活动，可以适量邀请利益相关者在政策过程中作一些评论。如果邀请与会代表对会议作评论，要防范形式主义，只是为参与式林业政策小组和发起单位唱赞歌，而缺乏实质性内容。组建多学科专家小组或专业评估小组，通过增加公众调查、相关利益者访问等多种手段评估参与式林业政策过程。
九 公民社会
公民社会在国家政治生活中开始扮演越来越重要的角色。公民社会为个体公民提供组织化的政治参与渠道，成为公民个体的利益诉求平台，发挥“保护伞”的功能。公民社会作为国家与社会的纽带，发挥中介组织的作用，增进了公民与国家间的联系，增强了公民对国家的政治认同。公民社会的不断壮大，还制约着国家公共权力的行使。公民社会作为重要的社会力量，组织化地参与国家政治生活，与国家机关形成良性互动关系，展开合作与交流。在公民有序政治参与中，公民社会在公民和国家之间起到了巨大的协调和中介作用，促进了社会整合和群体间的普遍认同，使得国家的有关政策及时地传达给公民，使国家真正了解公民的利益需求。制定出符合全体公民利益的政策，从而使国家和公民能够密切沟通。政府部门还应通过不断调整自身的定位来积极影响社会进程。有意识地营造良好的政策环境，培育公民和公民社会的自治能力，实现在政府有效治理基础上的多元治理结构。
公民社会的构建是一个长期的历史过程，公民有序政治参与是一个渐进的发展过程，两者相辅相成，相互促进，共同发展。
参与式林业政策过程积极推进公民社会的建设，并从公民社会的积极参与中获益。当今世界，环境主义兴起，一大批环境导向的公民组织兴起，民众的环境意识日益增强。而林业又是环境主义关注的焦点。参与式林业政策过程需要保持对公民组织的开放，鼓励他们的参与。要增加与青年团体、学校的合作，让他们成为政策宣传和政策辩论的重要力量。要鼓励参与到政策过程中的相关利益者与公民社会的合作和对话。要鼓励社区中的老人协会、妇女团体积极参与到林业政策过程中来。
[1] “华南虎”事件：2007年10月12日，陕西林业厅公布猎人周正龙用数码相机和胶片相机拍摄的华南虎照片。随后，照片真实性受到来自部分网友、华南虎专家和中科院专家等方面质疑，并引发全国性关注的事件。“周老虎”事件发生之后，相关部门一直遮遮掩掩、拖拖沓沓，致使社会公众舆论的质疑一浪高过一浪，使一件本来只是少部分人参与的欺诈事件，变成一场轰动全国、时间长达一年的重大公共事件，最终重创了林业部门和地方政府部门的公信力，损害了国家形象，严重动摇了公众对建设诚信社会的信心。“华南虎”事件已演变成了一个引起国际媒体关注、全国无数网民持续追问的“丑闻”，严重影响社会道德、法治的建设。
[2] “躲猫猫”事件：2019年1月29日，玉溪市北城镇大石板三社24岁村民李乔明希望能够在结婚的时候“多请几辆车来接新娘子”，平时胆小而内敛的他，第一次打起了盗伐树木的歪主意。下午5时左右，与李乔明一道的6人因盗伐数十方树木被送往晋宁县看守所。2月12日，距离预定结婚日还差4天的李乔明死亡。警方通报死者与狱友下午放风时在天井玩“躲猫猫”游戏中受伤，医治无效死亡。这一事件经媒体报道后，在网络上迅速发酵，众多网民纷纷质疑，一群成年男人在看守所中玩小孩子玩的“躲猫猫”游戏听起来非常离奇，而这种“低烈度”游戏竟能致人死亡就更加令人难以置信。于是，一场以“躲猫猫”为标志的舆论抨击热潮迅速掀起。这个事件暴露了《森林法》存在的问题，暴露了看守所长期存在管理混乱。在该事件成为网络热点后，云南省委宣传部迅速组织事件真相调查委员会，在15人组成的委员会中，有8人是网民和社会人士，其中主任和副主任均由网民担任。云南省开创了邀请网民参与重大敏感问题官方调查之先河，堪称官民互动的典范之一。