第二节 选择参与层次的因素

对于一个特定的林业政策，并不是说层次越高越好，这要看林业政策的内容和政策环境而定。长沙城市水源地森林补偿政策涉及城市居民和水源地社区群众的利益，对于城市居民而言，分享信息则足矣。而对于社区群众而言，如能实现分享决策，则将大大降低水源林补偿政策执行的阻力，提高政策效率。如果考虑到城市的快速扩张，长沙市需要制定综合的水资源管理政策，将水源林保护和城市居民节水综合考虑起来，则应当将城市居民动员起来分享水源林补偿政策的决策，需要城市居民参与到分享决策中来，至少需要征求城市居民群体的意见。国际社会若缔结一个国际公约，这必须达到共识决策的层次，也就是说联合国各成员国协商一致方可通过。《非法律约束力的国际森林公约》的达成经历了1995—2007年13年漫长的磋商和谈判旅程，各成员国、各相关利益主体充分地参与到文书的起草、辩论、妥协和达成共识过程中。一般来说，政策问题越复杂，需要的参与层次越高，政策涉及面越广，层次越高。林业政策过程参与程度的选择，需要考虑利益关切程度、参与者的知识能力和预期、政策特征等因素。

一 利益关切程度

如果一项林业政策直接关系到某一个利益相关者的切身利益，并可能影响到他们的生产和生活，这一相关利益者参与积极性会很高，应当提高其参与的程度。我国集体林对不同地区社区生产生活的影响是不一样的，在传统集体林区，当地人的生计在一定程度上依赖于森林资源。在浙江、福建等沿海发达地区，森林资产在农户中具有一定的比重，森林资产市场化程度很高，这些地方的林农就有可能十分积极参与到集体林权改革中来。在西北干旱地区，尽管人均集体林地面积很大，但林地生产力很低，森林资产市场化程度很低，因此林农参与集体林改的积极性不高。我国集体林权制度改革，关乎集体林农的切身利益，林业部门意识到在政策实施过程中社区群众参与的必要性，要求农村集体组织全体成员通过平等商议、民主决策的程序制定林改方案，任何组织和个人不得以“组织决定”之名或少数人意见取代多数群众的意愿。在我国低山丘陵地区，人均集体林地面积很小，林业收入在农户收入中比重很低，期待他们积极参与到政府部门主导的确权发证中来，是不切实际的。在湖南、云南、广西、江西、福建等省的调查发现，有些县确权工作得到群众的支持，林权证很容易发下去；而有些县确权工作得不到群众的支持，林业部门应上级政府的要求，确保95%的集体林地落实到户，基层林业部门将社区领导召集起来，突击制作林权证，其错误就在所难免。中国各地自然社会经济条件千差万别，林业政策制定或落实均不能“一刀切”，需要各地根据实际情况采取相应的措施。以集体林权改革为例，这个政策涉及千家万户林农的决定，政策制定过程恰恰缺乏了林农的参与。广大的集体林农参与到林业政策的制定过程尚受到资源和参与程序上的制约。这需要政策制定者采取行动，寻求林农参与的机制、具体策略和措施。比如，在政策文本形成的早期，推动大学、研究机构组织林农参与到政策过程中，或推动各地积极开展集体林权改革的探索，要求并指导各地林业主管部门探索推动林农参与到集体林权改革政策制定过程中来。这可能会有助于更加恰当的集体林权改革政策内容，实施效果会比现在好很多。

二 相关利益者的知识能力和对参与效果的预期

有关大熊猫保护的政策，普通大众期待专业人员在大熊猫资源调查、自然保护区建设、大熊猫资源救护与监测、生物多样性走廊建设、人工饲养繁殖、野化训练等方面制定出具体的政策意见。一般公众也不拥有大熊猫生物多样性保护的专业知识，制定高层次的参与方式往往是不切实际的，因为普通大众意识到他们发表的意见很难成为保护政策。然而大熊猫自然保护区建设和管理的政策，则会与保护区内和周边的社区关系十分密切，游客和社区群众拥有或希望掌握保护区大熊猫以及其他动植物、自然景观、地方文化知识，以愉悦身心、陶冶情操，从体现爱、责任和文化认同，在当地社区发展和生物多样性保护寻求平衡等方面贡献不同利益群体的意见。如果保护区相关的社区、游客能够确认他们对保护区建设和管理的意见得到吸取，这会激励相关利益者积极介入到保护区保护和管理政策的制定、实施、监测和评估中来。

三 政策过程和结果的透明程度

中国政府积极推进依法行政和行政权力公开透明运行，以推动政务公开，提高办事效率和服务于经济社会发展。而林业主管部门在木材经营加工许可、林木采伐许可、办理木材运输许可、森林管理、病虫害防治、生物多样性保护、湿地保护和荒漠化防治等方面拥有行政权力。2013年新一届政府组建以来，积极推动减少行政审批事项，减少政府权力干扰市场经济活动的正常开展。我们认为，要改革与社会经济发展不相适应的行政管理体系，则必须强化在政策形成过程中的公开透明，推动相关利益群体的参与。增加政策过程和结果的透明程度是以延长政策决策的时间、增加政策决策的成本为代价的。因此，并不是说参与式林业政策过程和政策结果越透明越好。然而，从总体上讲，我国政府机构在推动政策过程和结果的透明方面尚有很大的差距。在互联网时代，甚至出现了政府话语危机。比如文山会海、官话、套话、假话、空话、废话等官僚主义具体表现形式，导致“以会议贯彻会议，以文件落实文件”。一些政府机构习惯采用专业化、技术化的语言强化政府及其官员的权力和权威，让“外行人”难以理解，限制了民众的参与。陕西“华南虎”事件^[1]、云南“躲猫猫”事件^[2]等与林业相关的社会公共事件中，政府信息不公开，官方话语缺乏公信力，以至于谣言纷飞，公众的质疑和不满最终发展成了严重的社会冲突。在互联网上发生的事件，会推动政府从单中心的统治格局朝向多中心治理格局的转变，行政话语将逐步从政府独白的话语转向多元对话的话语。林业部门需要进一步增加政策过程和结果的透明度，提高透明的水平，必须要重视与相关利益者的交流，善待彼此，互相倾听，通过广泛而深入的对话来分享经验和知识，协调彼此相异的观念和利益。

四 在政策过程中参与层次的灵活性

无须在林业政策过程所有阶段都采用相同的参与层次。如制定“林木采伐管理规定”，在政策形成过程中要尽可能提高参与层次，能在共识决策层次达成则是最理想的。然而，在实施这个规定的过程中，林业部门应当担当起执行的使命，将执行中具体的进展、需要进一步考虑的问题、政策完善的建议与相关利益者分享即可。而这个政策的监测与评估则应当委托给中介机构，在意见咨询或分享决策层次上推动相关利益者的参与。

（来源于FAO：NFP指南—未出版）