第一节 公共政策

公共政策一般指政府为解决现实和潜在的社会问题而作出的决定和行动（徐湘林，2003）。当今中国，“政策”一词成为人们生活中一个非常重要的名词。近30年来，在中国人心目中，“政策”一词犹如五味罐，无数人因“政策”而改变了财富、荣辱、地位，甚至自己的人生轨迹。因此，对大多数基层民众而言，“政策”变得十分玄妙，变得神奇。改革开放以来，中国各类企事业单位，都热衷于争取各种优惠政策。政策制定、实施、监测和评估与普通群众都无法建立起直接的联系。

公共政策研究源于欧美西方发达国家，已有近半个世纪的历史。主要是研究公共政策现象和寻求政策解决方案。“如何使政府决策和行为更加合理有效”始终是公共政策研究必须面对的现实问题。作为一门传统政治学分支学科的公共政策研究，不可规避的矛盾一直充斥着它的理论发展。偏向于政治学的学者往往十分关注制定公共政策的过程，而从事公共行政管理的学者则更加重视政策的实质性内容以及应用。

就当前林业政策的实践来看，林业部门凭借在技术、信息和人才上的垄断地位，自然而然地突出林业政策设计、实施、监测和评估的实质性内容及其运用。在这方面，相比于世界上许多国家，我国情况尤甚。主要有两个方面的原因：一是林业部门与我国其他行业一样，建立起了一个从上至下、十分完备的行政管理体系，科学研究和技术开发、推广和示范体系，林业政策和资源信息收集、管理和研究体系；二是我国政策研究起步比较晚，就笔者的认知，林业政策研究的历史只有20余年。从政治学角度研究政策问题，在我国也只有十余年的历史。自从2004年颁布和实施《中华人民共和国行政许可法》以来，程序正确才受到了社会的关注。

在中国，专家分各种等级，中国科学院院士和中国工程院院士无疑是最高层次，在高校工作的有教授级、副教授级等不同层次；在企业工作的分为高级工程师和工程师等。政策分析与研究因而也被划分为不同等级，例如，由中国林业出版社出版的《中国可持续发展林业战略研究》（中国林业出版社2002年版）一书就集中了一大批领导参与而组成的领导小组，参加该书编写的中国科学院院士、工程院院士和国家有关部门的资深专家近60人，研究队伍近300人，开始了跨部门、多学科的中国林业可持续发展战略研究（中国林业可持续发展战略研究课题组，2002）。^[1]

政策研究在理论和方法上存在分歧。部分人认为人们对政策科学的要求是科学性和有效性，科学的和理性的方法是研究和分析的主要手段，专家和专业技能充当重要的角色。就政策内容而言，其政策分析与研究逐步形成了理论和具体的研究方法，运用到政策的调研、制定、分析、筛选、实施和评价的全过程。理论基础涉及控制论、运筹学、系统分析、对策论、决策分析、行为科学、社会心理学、组织理论、威权理论、群体理论、结构功能理论、渐进理论和有限理性论等（徐湘林，1999）。美国耶鲁大学经济学家林德布洛姆（C.E.Lindblom）于1959年提出了渐进理论，该理论认为政策在每一阶段的变化是渐进的，目的是为了减少冲突，保持政治系统的稳定性。H.A.西蒙提出的有限理论认为：人的认识能力或信息处理能力有限，政策的制定和贯彻是不断利用信息加以逐步改进的过程。用可行的手段去衡量和调整目标，只能寻求较满意的政策。政策分析重视比较研究，通过对不同地区、不同国家采取不同政策的结果分析，可寻找政策分析规律，提高政策分析的有效性和普遍性，提出新的比较方法和理论。政策分析和研究十分重视正确采用经济学或社会学理论框架，十分重视政策分析的正确过程，重视在不同的政策方案中比较分析。

拉斯韦尔（1951）认为，政策科学必须以民主政治为前提。在政治领域，人们的要求是平等的政治参与和政治利益，谈判、说服、对抗、妥协是民主决策的主要手段，在参与式民主决策中发挥重要作用。在一定程度上，政策科学与民主存在明显的不兼容。强调民主建立于政策科学的基础上，将使得科学有效的逻辑陷入混乱。从20世纪70年代开始，西方政治学和公共管理更注重公共政策的研究。越来越多的政治学家将研究重点放在制定和执行公共政策的规划中。公共政策趋向于采用叙事的分析方法，从宏观和微观两个层面分析探讨公共政策的制定和发展的实证研究。从宏观层面出发的研究注重长远发展和政策的变化，社会、政府组织和公共政策的变革等。微观层面则重点研究个体行为在政策执行中的表现，试图总结出各方利益集团，尤其是政治精英、政府机构和利益集团的行为决策模式及其动因。

我国当下林业政策研究十分重视借鉴国际的经验，这其中蕴含的一个假设前提是，我国和发达国家遵循相同或相似的发展轨迹，从农业社会进入工业社会进而进入发达的现代化社会，在同一发展阶段各国政府所作的政策反应应当是相同的。从20世纪60年代始，比较政策研究兴起，发展社会学和发展经济学主导了比较政策研究，借鉴先发展国家政策实践，为后发展中国家制定适应经济发展和社会现代化一般进程的政策。20世纪70年代以后，越来越多的学者开展质疑上述理论，即使每个国家都遵循相同或相似的发展轨迹，人们发现政府在同一政策问题上作出的反应与国家所处的经济社会发展阶段并不一定相关。20世纪80年代，公共政策研究开始研究侧重于历史文化传承、社会价值观和道德观变迁，强调需要综合运用政治学、历史学、经济学、管理学、社会学等多学科知识于规划和设计未来的政策。公共政策的政策设计理念应重点考察社会环境因素，不应仅仅局限于规则制定者和获利者，还应该重点考察政策本身对于社会及个人的影响。学者普遍认为，政策失败的根本原因在于设计。政策设计应该将历史、文化、政治、社会、经济等因素纳入考虑范围，并且其设计理念应能够引导个人选择有利政策执行的行为。因此，政策设计理论至少包括三个方面：政策结构逻辑模型、政策环境的模型和个体决策模型，而这些概念和模型应该是建立在经验性研究的基础上的（Lasswell，1971）。

公共政策过程一般分为广义和狭义两种：广义的公共政策过程，从确定问题开始，到政策评估为止，为一个政策的完整周期；狭义的公共政策过程则是从确认政策目标到抉择政策方案的过程，重点是关注政策方案的决策过程。一般认为，公共政策过程主要包括政策制定、政策执行、政策监测、政策终结、政策评估五个方面（石磊，2011）。（1）政策制定，包括政策问题界定、构建政策议程、政策方案规划、政策合法化等阶段。（2）政策执行，指政策制定完成后，将其由理论付诸实践的过程。其形成过程主要包括：①设置政策执行机构；②政策执行资源配置；③政策宣传；④政策分解；⑤政策试验；⑥政策实施。（3）政策监测，政策监测以衡量并纠正公共政策偏差，实现公共政策为目标，是提高公共政策实施质量和效果的有力保证。（4）政策终结，政策终结即公共决策者通过科学严谨的政策评估后，采取相应措施，终止过时、多余、无效、失败的公共政策的过程。（5）政策评估，政策评估是依据一定的标准、程序和方法，对公共政策的效率、效益和价值进行测量、评价的过程，它的主旨在于获取公共政策实行的相关信息，以作为公共政策维持、调整、终结、创新的依据。