第二节 林业政策

——公共政策的重要组成部分

自1992年里约“联合国环境与发展大会”以来，林业政策内容的焦点是推动全球和各国森林可持续经营，以满足这一代人和子孙后代在社会、经济、文化和精神方面的需要。森林可提供人类多方面产品和服务的需要，包括木材和木材产品、水、粮食、饲料、医药、燃料、住宿、就业、娱乐、野生动物住区、风景、生物多样性、碳库和碳江等。林业多功能性，决定了林业参与群体的多样性，林业政策的内容在一定程度上规定了林业政策过程的选择。林业政策已经成为国际社会和各国政府公共政策的组成部分。

一 林业政策发展的客观要求

长期以来，大多数发展中国家的林业政策和制度体系，经历过殖民地的过程，是由原宗主国建立起来的。而那些没有或没有完全被殖民化的国家，与我国林业政策和制度一样，是建立在森林作为矿藏、森林作为自然资源，或者实现可持续采伐的经营管理等基础上的，其政策和制度框架背后源于发达国家，包括苏联创造的系统知识。而这些系统知识完全忽略了知识的本土性、局限性。前者可被称为武力化殖民主义，后者是知识化的殖民主义。但结果是共同的，那就是林业政策和制度在“科学”、“现代化”等美丽的光环下从民众的生活中脱离出来，被少数精英控制在“象牙塔”中，林业政策逐步成为部门政策、精英政策。

林业政策失灵普遍发生。近半个世纪以来，国际社会和各国政府重视森林恢复和造林活动，财政投入增长很快。然而，全球森林面积仍然在持续减少，与森林相关的环境问题越发突出，森林社区被排斥在现代化进程之外。各国的林业政策设计都针对上述问题，但实际运行的结果是与林业政策初始目标相背离、对政策目标群体造成的负面影响超过其获利程度的现象，林业政策失灵成为一个普遍现象。进入21世纪，全球森林面积下降的速度有所放缓，但仍然高达每年730万公顷（FAO，2010）。而林业在维护全球生态系统健康和安全，防治气候变化，缓解贫困和均衡发展，供应人类必需的清洁水源，保护传统知识和文化，持续供应可再生能源，维护全球粮食安全，提供休憩和恢复身心的场所等方面的重要性越来越突出。长期以来，传统林学忽视上述森林的功能。越来越多的科学研究证明上述非传统林业的森林价值远远大于森林生产木材和纤维的价值。这从根本上是导致政策失灵的重要原因。然而，政策失灵也与其他因素相关，包括政策制定中信息掌握不充分、不准确，政策环境发生了变化，政策执行出现了偏差，或者政策制定方法不正确（马爱国，2003）。林业政策失灵不只是中国特有的现象，世界上大多数发展中国家的林业政策都成为“政治家”、“外交家”的玩物，利益集团的猎物，而一批林业专业人士则成为政治家和利益集团的工具。

从外部环境来看，林业政策深受全球化、本土化和私有化、城市化的影响。全球正在发生的社会、经济和文化、生活方式的变迁彻底改变了传统森林与人的关系，尽管森林社区的生计与文化应当予以特别的关注。森林的公众认知在整体上发生了深刻的调整，从农业文明时代的“荒芜之地”、工业文明时代的“绿色宝库”，变成当代的“碳库”、“水库”、“基因库”、“粮库”、“再生能源库”等，从以木材为中心转向以人为中心，从单一功能转向多功能来经营森林。森林已经成为国际环境政治，这种现象在1992年后更加明显。2007年，非法律约束力的森林文书在联合国得到通过，2011年是“国际森林年”。一大批与森林相关的国际公约、文书和进程推动了全球森林政策的变迁。

环保主义的兴起是推动林业政策变化的又一个动因。欧盟、日本等林产品绿色采购政策、绿色信贷政策、森林认证、森林管理和林业执法进程（FLEG）等背后就有环保主义倾向公民组织的影子。环保主义对林业的重视，还会引起林业内各行业的不均衡发展。在巴西，生产增长最快的是组织结构合理、效率高的制浆造纸工业，锯材工业则处于落后状态。

对林业发展的关注亦是促进林业政策调整的一个重要因素。据世界银行估计，全球大约16亿人的生计与森林相关，其中4亿人左右直接依靠森林资源为生。“好森林中居住了贫困的人民”和“贫困—毁林—生态恶化—更加贫困—毁林—更加贫困”。森林社区中的人们，无论选择保护还是开发，都注定了要处于贫困的境地。森林资源丰富的发展中国家，在国际社会中强调森林资源的国家主权原则，期望通过开发丰富的森林资源获得经济的起飞。然而，在东南亚、南美、非洲热带国家，森林的开发并没有带来森林社区的繁荣，而对当地人而言，带来的是恶化的环境，当地社区从森林开发收益很小，而利益被国家税收、跨国公司、不法商人、腐败官员等瓜分了。森林社区被现代化的进程所遗弃，贫困又与毁林、环境恶化、生物多样性锐减、传统文化消失等涉及地区、国家和全球的公共利益十分相关。

据联合国粮农组织的调查，全球有143个国家公布了国家林业政策，其中一半以上的现行国家林业政策是在近10年内颁布的，每年有至少10个国家公布新的林业政策（FAO，2010）。林业是一个普遍、古老的、长周期的土地利用方式，关于林业的规则出现了如此大幅度的改革，只能说明过去制定这些规则背后的科学学说基础发生了动摇，甚至被否定。这不得不使从事林业政策研究和制定的专家深入思考，是否我们长期被本来不正确的东西占据着我们的思维空间？

如今的世界，林业政策在很大程度上被政治诉求所主导，尤其是气候变化和可持续发展，以及与之相随的绿色经济、低碳经济。中国林业发展“十二五”规划必须紧紧围绕落实“到2020年，森林面积增加4000万公顷，森林蓄积增加13000万立方米”的目标。生物柴油、生物发电、生态旅游等成为各国林业发展新的动力。就林业而言，这些概念性的名词尚不能立即转变为社会经济福利，但为了国际环境政治需要，增强社会凝聚力，占领发展的道德高地，林业政策优先方向只能是先政治、后经济、再民生，最后需要服从林业专业技术的要求。

总之，林业政策深受国家政治、经济、社会、文化发展的影响，同时会对政治、经济和社会发展具有长期的影响。森林具有多重的效益，并被不同的利益群体所分享和关注。尽管林业部门拥有知识、经验、信息和专门人才，这些在政策问题分析、政策建议和发展规划、行动策略等方面具有十分重要的作用，但林业政策越来越成为一个公共政策，是一个社会利益如何分配的政治过程。在这个政治过程中，相关利益者的参与成为政策过程的中心（World Bank，2007）。林业政策越来越广泛认同为政府与其他利益群体通过协商而形成的关于森林和林木及其管理的共识（FAO，2010）。

二 森林可持续经营成为林业政策的重要原则

当今人类正在发生深刻的政治、经济和社会变革，走可持续发展道路是人类共同的意愿。森林是实现环境与发展相统一的关键和纽带，对改善生态环境、维护人类生存发展起着重要作用。气候变化、生物多样性减少、土地荒漠化等一系列环境问题，均聚焦于森林上。林区居民相对贫困，林区发展相对缓慢，全球绝大多数发展中国家的森林依然在不断消失或退化。人类面临的发展问题与毁林与森林退化同样密切相关。1992年联合国环境发展大会之后，林业渐渐成为全球可持续发展辩论的焦点，森林成为国家发展政策辩论的中心之一。国际社会充分认识到森林可持续经营的重要性，十分关注发展中国家制定有利于森林管理、保护和可持续经营国家政策。为此，许多国际组织和国家都把开展森林可持续经营领域的研究、推广和国际合作作为优先领域。森林可持续经营已成为全球广泛认同的林业发展方向，被各国政府视为制定林业政策的重要原则（陈耀邦，1998）。

森林可持续经营是以一定的方式和速度管理、利用森林和林地，在这种方式和速度下能够维持其生物多样性、生产力、更新能力、活力，并且在现在和将来都能在地方、国家和全球水平上实现森林的生态、经济和社会功能的潜力，同时对其他的生态系统不造成危害。森林可持续经营至少包含四层意思，即：发展原则（持续收获所需产品）、协调原则（发挥整体功能）、质量原则（无负面影响）、公平原则（有限度利用，即代际、代内的利益均衡）（张守功等，2001）。

与传统的经营方式相比，森林可持续经营有以下五个方面的显著特点：

1.注重森林生态系统整体功能的维持和提高。不只是强调生产木材，而是努力实现生态效益、经济效益和社会效益的真正统一。只有当森林资源的利用做到了保护生态环境、经济上可行、社会能接受时，森林可持续经营才是可能的。

2.强调林业发展必须服从或服务于国家总体的可持续发展目标。必须不断地满足国民经济发展和人民生活水平提高对其物质产品和生态服务功能日益增长的需要。不能把林业看成一个孤立的系统，林业部门之外尚有许多影响森林可持续经营的因素。

3.注重参与式森林经营。努力谋求均衡有关利益各方和各层次（个人、社区、国家、全球）、特别是林区居民的利益。如果把林区居民的生活和生存割裂开来，森林保护与发展是不可能的，是没有意义的。

4.重视森林问题的国际化。如跨国界的森林环境效益（碳循环、生物多样性）、生态标签、环境保护政策等，其中生物多样性保护受到特别重视。

5.强调林业支撑体系的完善。包括机构建设、政策法规体系、科研培训等，尤其强调建立灵活的反应机制，以应付意外事件（如异常干旱年，严重的病虫害等）（刘金龙等，2010）。

森林可持续经营规定了森林经营思想和技术变迁的方向：一是以森林的单一木材生产为中心向森林的多功能转变；二是以可持续发展的思想为核心，强调森林经营的生态效益、社会效益以及经济效益；三是以森林的木质和非木质林产品的持续性收获管理为技术保障体系核心，重视森林的生态价值和生态保护。

总之，林业或森林已经不再是一个单纯的物理现象，而是一个十分复杂的集自然、政治、经济和社会于一体的综合概念。森林是保持当地人口、经济和地球生物圈长期良好状态的根本保证。一个国家森林的状态、效率及变化趋势，关系到这个国家社会经济综合发展的可持续性。1992年联合国环境与发展大会通过的《关于森林问题的原则声明》写道：森林这一主题，涉及环境与发展的整个范围的问题，包括可持续发展基础上社会经济发展的权利在内。全球的三大突出问题——人口、资源、环境——都与森林密切相关。

然而，人们对森林生态系统的自然功能和反应的理解，不足以从理论上支持森林的生态系统经营。即使有足够的生态系统知识，但也远不能解决问题，因为社会、政治、经济和法律等对实施生态系统经营有极大的影响。因此，面对如此复杂的一个概念，尽管国际社会和各国政府均意识到需要调整林业政策，以能体现林业在保证人类环境发展现实需求和未来潜力上的重要性，尚无成功的案例。这在总体上否认了人类具有足够的知识、技术保证政策的正确性和有效性。对中国林权变迁历史的研究证明，无论当时的动机如何，林权变革的结果是当地林农和森林均是受害者（刘金龙，2006）。正因为国际社会和林业大国均十分强调林业政策过程，尤其重视在政策过程中利益相关者的参与。许多国际组织呼吁如何改变林业工作者的观念、行为和态度是问题的关键，其中包括，林业部门在政策内容设计上，不应自以为是，认为自己掌握了足够多的信息，控制了足够多的资金和专家资源，就一定能够制定出好政策。大专家、大学者更要慎重，正因为名气大、影响大，政策被政府和公众接纳的可能性就大，一旦失误，带来的后果更为严重。

三 我国林业政策越来越趋向于公共政策

随着我国进入中等收入国家，林业作为产业在国民经济总量中比重越来越低。然而，林业在生态环境建设与保护中的重要性越来越突出。我国是世界上生态最为脆弱的国家之一，而林业生态环境面临着外部和内部双重的压力。一方面，在林业生态的外部环境方面，我国整体的生态环境恶化趋势严重，虽然通过各种方式进行治理，并取得了一定的成效，但是，受到经济发展带来的不良影响，我国的水土流失问题，经济活动给大气、水资源和土壤等带来的环境污染越发严重。例如，我国的工业发展密集区域，大气污染正在向周边城市扩散；我国的水资源也日益短缺，多个城市人均用水量正在下降，人们生存和发展的土地资源十分紧张和不足；人口增长造成了对农业用地的需求，将林地变成了农业用地，人们对森林的蚕食也更加严重，森林面积逐步缩小。另一方面，林业资源的生态环境基础薄弱。我国的森林覆盖率比较低，林业资源蓄积量低，而且地区分布不均衡，造成了社会经济对林业资源的需求严重不足，林业资源难以发挥有效的资源环境功能。林龄结构不够协调，林分低龄化问题突出。因此，这些因素造成了林业生态环境存在整体功能不佳、区域间不平衡，局部还存在恶化风险等问题。

2005年以来，中国集体林权改革政策实践中已经有了这样的苗头，一些著名经济学家，如北京大学的厉以宁教授、清华大学的胡鞍纲教授，将林地和森林简单化，视林地和森林是生产要素之一，只要放开了，与林业相关的问题就解决了。其实各级林业政府部门只是利用这些著名学者在政治上支持集体林权改革而已。在集体林权改革具体操作过程中，经过各级林业部门逐步过滤和增减，集体林权改革也是演变为强化政府权力介入到森林管理中的一个支持行动。这些经济学家不太了解林业，关于林权改革的基本逻辑与将森林认同为一个复杂的社会、经济和自然概念是不符合的。自哈丁提出“公地悲剧”以来，产权经济学家会开出私有化、产权明晰的药方，然而鲜有成功的案例。获得2009年诺贝尔经济学奖的美国经济学家艾利诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）为代表的制度经济学家反对简单套用产权论，一个药方看百病的做法，具体问题要具体分析。这位经济学家认为只要充分沟通，相互尊重，鼓励各相关利益方找出建设性的解决方案，就一定能找到解决问题的集体行动。一些对中国林业十分熟悉的国际朋友曾对我说过，“中国政府制定出好的林业政策，效果十分显著；但一旦是失败的林业政策，灾难也是十分显著。”我们谁都要慎重，一个不好的林业政策，那就祸国殃民，比贪污犯罪带来的局部破坏更加严重（刘金龙等，2012）。