一 社会转型与社会政策发展

美国未来学家丹尼尔·贝尔（1976）在《后工业社会的来临——对社会预测的一项探索》一书中，按照生产技术的标准将社会发展形态分为前工业社会、工业社会和后工业社会三种，并重点阐明了其对由工业社会向后工业社会转型特征的看法。在很大程度上，一个社会综合体的工业化过程也正是一个现代社会风险生产的过程。如乌尔里奇·贝克（1992：9）所说“……工业社会通过其体制而使自身变得不稳定。连续性成为非连续性的‘原因’。人们从工业时代的确定性和生活模式中解放了出来——正如他们在宗教改革期间从教会的束缚中‘解放’出来而进入社会一样。由此所产生的震动构成了风险社会的另一面”。自新中国成立以来，就是一个逐渐从前工业社会到工业社会，进而向后工业社会转型的过程，也是一个社会风险结构不断变迁的过程，而我国现代的社会政策也是在这个过程中建立和发展起来的。

新中国成立初期，中国是一个典型的农业社会，农业经济占整个国民经济的70%。从1953年新中国第一个五年计划开始，我国开始了快速的工业化的进程。尽管经历了不少曲折，到1978年，我国三次产业增加值占国内生产总值比重的比达到了27.7∶47.7∶24.6^[4]，工业（特别是重工业）成为国民经济中最重要的组成部分。在计划经济体制下，我国建立了“国家-单位”型社会保障体制，国家和企业成了为劳动者提供福利和保障的基本（甚至是唯一）力量。这种国家或单位包揽社会事业的做法，在一定程度上保障了工业化的顺利进行，却给我国社会政策本身的发展带来了两个问题。一是社会政策（社会保障制度）从属于政治需要。由于所有社会保障资源都集中掌握在国家手里并由国家进行分配，因此社会政策的建立和调整也都是服务于计划经济运行以及对劳动力配置的需求。二是形成了按身份来分配社会福利资源的逻辑。一方面，为了保证集中力量发展城市工业，社会政策也形成了城乡二元分离的格局，绝大部分农村居民无法得到社会政策的保护^[5]；另一方面，由于职工的福利与其所在单位紧密地捆绑在一起，不同单位、不同等级也成了福利差异的重要影响因素。

从1978年开始，我国的工业化、现代化进程进入了一个稳定而快速发展的阶段。以在农村开展的联产承包责任制改革为起点，以市场化、对外开放为基本取向的改革开放迅速激活了我国农村和城市的活力。同时，计划经济体制下偏向重工业的产业结构也得到了调整，到2011年我国三次产业增加值占GDP比重的比已经调整为9.4∶46.4∶44.2^[6]。我国已经从一个前工业社会进入了工业社会。就社会政策而言，经历了改革开放初期的整理和调整，从1985年“七五计划”开始我国首次在“五年计划”中加入了“社会发展”，并且提出了要“有步骤地建立起具有中国特色的社会主义的社会保障制度雏形”的目标^[7]。到1993年，我国社会政策已经形成了较为明确的发展思路，十四届三中全会上通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确了“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚保障和社会互助、个人储备积累保障”^[8]。这是一种多层次的社会保障体系，覆盖了疾病、老年、生育、失业、工伤、自然灾害等工业社会的传统风险。

进入21世纪，我国基本社会保障体系已建立，社会政策建设的重点开始从注重效率逐渐转向更注重公平，这一阶段社会政策努力的主要方向是扩大社会政策的覆盖面，以保证更多的人能够得到保障和享受到社会发展的成果。总体而言，改革开放至今在经济发展的同时，我国社会政策也取得了长足发展：社会政策日益成为一个相对独立的领域，社会政策体系也逐步建立和完善。然而，在市场化的过程中，“因过于强调国家从社会福利领域退出，改由市场承担重要的社会福利提供者的角色，加上由于农村经济体制改革后集体经济瓦解而国家并未及时承担起农民福利的应尽责任，导致社会福利领域的国家退位与缺位并存的局面”（李迎生，2012：55）。市场化作为一种基本的资源配置手段，也成为我国社会政策发展过程中的一条主要路径。

从2012年开始，我国产业结构发生了一个非常值得关注的变化，即第三产业增加值在国内生产总值中所占比例达到了45.3%，首次超过第二产业。目前这一比例在持续增长中，到2015年已经达到了50.2%^[9]。丹尼尔·贝尔阐述了后工业社会的两大特性：一是理论知识的首要性，即知识经济和信息时代的到来；二是服务业部门相对于制造业经济的扩张，即第三产业在国民经济中所占比例超过第二产业。按照贝尔在20世纪70年代的判断，当时只有美国属于后工业社会。而经历了将近50年的发展变化，以这两个标准来判断当前的中国，“中国正进入后工业化时代”的观点得到了越来越多研究者的支持^[10]（张斌，2014）。胡鞍钢（2017：14）归纳了中国进入后工业社会的突出表现，为工业增加值占GDP比重、工业增加值增长率、主要工业产品、工业生产者出厂价格指数和购进价格指数、交通货运量、城镇单位工业就业人员等多个指标呈现持续下降趋势。在他（2017）看来，“中国经济发展进入新常态，重要特征之一就是进入‘后工业化时代’，从20世纪50年代以来的‘工业主导时代’进入新的‘现代服务业主导时代’”。尽管第二产业仍在我国GDP中占有很大比重，并且我国不同地区之间在经济发展水平和工业化程度上存在较大差异，但从总体来看，我国已经进入了一个从工业社会向后工业社会转型的过程（见图1）。

图1 改革开放以来我国三次产业结构的变化

资料来源：根据国家统计局官方网站数据整理，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。