二、产权概念与产权制度史

（一）产权相关概念

在研究自然资源产权制度之前，我们首先要回答一个问题：什么是自然资源产权制度？与一般性资源的产权制度有何区别？

产权（Property Rights）是现代经济学中的重要概念，《新帕尔格雷夫经济学大词典》将产权定义为“一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利”。相应地，自然资源产权是指通过对自然资源的占有、使用、收益、处分等所形成的当事人之间权利义务的关系，其由以所有权作为基础，以使用权、经营权等作为补充的系列法定权利组成。针对自然资源产权制定各种法律法规制度总称为自然资源产权制度。

现阶段我国自然资源产权除了所有权外，具体的他项权利有：水资源——水权，土地资源——土地承包权、经营权，森林资源——林地、森林、林木使用权及承包经营权，渔业资源——养殖权和捕捞权，矿产资源——探矿权与采矿权，草原资源——草原使用权及承包经营权，野生动植物资源——狩猎权、采集权及收养权。这里面的土地承包权和经营权，森林、林木使用权，探矿权及采矿权可依法转让，但是捕捞权与狩猎权是明确规定不可以转让的，其他权利未明确的规定。需要说明的是，由于本章落脚点在资源型城市转型上，所以我们主要分析土地、森林、水、矿产和渔业这五类与资源型城市联系紧密的自然资源产权，草原、野生动植物等则不予详细说明。

和一般资源相比，大部分自然资源也满足稀缺性、可耗竭性等性质，因此在产权界定、配置、交易和保护方面符合产权的基本特征和内在要求。然而自然资源的特殊属性使得其区别于一般的产权制度安排。这种特殊性体现在自然属性和经济属性两方面。在自然属性上，自然资源分为可再生和不可再生资源，其中不可再生资源易耗竭，现实中常常被过度开采利用。而可再生资源虽然能够自我更新，但如果开发速度过快，也会导致永久的资源退化。在经济属性上，大部分自然资源的公共性和外部性较强，开发周期相对较长，资源价格波动较大。此特殊性也进一步决定了自然资源产权制度设计也有特殊性。

自然资源产权特殊性主要是在三个方面：①所有权界定上因地制宜。在法律上，多数国家的自然资源是国民共同所有，但在实际的所有权界定上，自然资源的复杂性和多样性要求因地制宜地进行所有权的安排，否则很难全面管理及有效控制自然资源。②使用权界定上兼顾代际公平、地域公平，注重生态效益和与经济周期相匹配。从代际公平角度看，自然资源使用应该遵循可持续发展原则，满足当代人需求的同时也不能损害下一代人的利益，因此需要政府对当代人的资源使用进行限制。从地域公平角度看，使用权一般采取就近原则，应优先保障当地居民的使用权。从生态效益角度看，自然资源使用权的界定要注重生态保护，避免严重的生态问题发生。从经济周期角度看，自然资源开发利用周期通常较长，因此应该把使用权期限设定得与资源相应经济周期相协调，从而保持其相对平稳。③转让权界定上综合考虑多种因素。一方面，自然资源价格的确定，不能只单纯考虑市场供需关系，还应考虑到支付资源的再生、退化、耗竭的补偿费用。另一方面，自然资源的开发利用需要长周期，所以面临较大的投资风险，需要相应转让权让渡来吸引长期投资（谢地，2006）。

由于自然资源的特殊性，其产权制度的路径安排是公共资源利用领域的重要议题。自然资源在使用上会存在“公地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动逻辑”问题。Hardin（1968）最早提出“公地悲剧”理论，指出公共物品由于产权界定不清会被过度使用。Campbell（1985）将“公地悲剧”的成因解释为“囚徒困境”，即对于理性的人类取得理性的结果构成了对公共资源使用效率最佳的挑战。Olson（1965）从治理角度出发，认为个人自发的自利行为往往导致对集体不利，甚至产生极其有害的结果，即“集体行动逻辑”。

为了避免类似问题重演，必须要对自然资源进行明晰合理的产权界定，明确产权主体及其具体的权利和义务，建立起对产权主体的有效约束与监督机制。关于具体的产权制度设计，主要有国有、私有和自治组织三种主要观点。国有产权制度，以Hobbes（1994）、Ophuls（1973）、Hardin（1968）为代表，认为公共物品问题无法通过合作解决，只能够借助于政府这一“利维坦”（Leviathan）进行强权干预和管理。国有产权制度保证了公民使用资源的平等权利，避免私有产权成为少数人谋取私利的工具。但是，国家集中控制所实现的最优配置的前提是，假设运行成本是零，这就要使之可以完全信息、完全理性、监督有力，而现实中这些假定几乎无法满足，因此国有产权制度带来了自然资源配置效率的损失；私有产权制度，以Coase（1960）、Smith（1981）、North（1990）为代表，主张引入市场化机制，将公共资源的排他权利完全界定给个人，实施产权私有化。私有化自然资源，自然资源产权主体成为个人，刺激个体更加有效利用资源，也在一定程度上解决了“公地悲剧”问题，但也带来了社会分配不公、“以邻为壑”的外部性等一系列问题；自治组织和自主管理，以Ostrom（1990）为代表，认为在纯粹依赖国家手段和市场手段之外，特定情况下，人们可以自主组织结合在一起以达到集体利益，也可以自主治理。在具体的产权安排上，自主组织兼有公有和私有产权的双重特征，本质上仍属于非私有的公有产权，正因如此，自主治理模式也存在较大局限，约束条件较多，适用范围较小。

（三）中国自然资源产权制度的历史及演变

在几千年的历史发展进程中，中国在资源利用方面积累了丰富的经验。由于自然资源的利用程度相对较低，资源枯竭问题少有发生。但古代积累起来的丰富的自然资源产权管理经验仍具有重要的现实意义，因此有必要对其进行详细梳理。

与其他国家类似，中国的自然资源产权制度最早可追溯到文明滥觞的原始社会末期，随着人类利用自然资源的程度不断加深而萌芽、发展和成熟，从单一的使用制度转向使用、分配与保护融为一体的全方面产权体系，从模糊的、带有习惯法色彩的原始产权，发展为明晰的、具有正式法律条文的国家制定法律体系。归纳起来，中国的自然资源产权制度与国外相比，具有以下共同特点：

（1）产权形态上，由单一的公有制逐渐转变为多种所有制并存，所有权与使用权、经营权等他项权利由高度统一转向分离。以土地制度为例，原始氏族社会自然资源由氏族共有，实行部落集体共有制。部族国家建立后转变为井田制，产权国有，百姓负责耕种，所有权与使用权分离。春秋战国时期土地私有制迅速取代井田制，地主土地所有制成为主流，地主以收取地租为条件将土地出租给农民耕种，所有权与使用权进一步分离。

（2）产权更迭上，技术的更新换代、管理经验的推陈出新等都会导致要素价格发生变化，对自然资源产权制度带来了巨大冲击。例如，春秋战国时期，铁农具和牛耕的推广与井田制的瓦解、战国授田制的确立紧密联系在一起，推动了土地由国有制变为私有制。土地制度的变革刺激了农业的发展，相关的水利事业也逐渐受到重视。

（3）发展历程上，产权制度的变迁由封闭静态转为开放流动，但具有较强的历史惯性，旧有产权制度即使趋于衰落但仍能延续较长时间。在土地制度上，我国古代土地制度的基本发展趋势是由国有制走向私有制。宋以前国家为保持财政收入、维护社会稳定，大力打击土地兼并，这以北魏和隋唐时期的均田制为代表。宋代开始推行比较自由的土地买卖政策，土地兼并加剧，土地私有制完全确立起来，但抑制土地兼并在明清时期仍被反复提及。

而与世界其他国家相比，中国的自然资源产权制度也具有以下的独特之处：

（1）在产权的横向关系上，表现为典型的农业国特点，与农业关系最密切的土地的产权制度是自然资源产权制度的核心，其他自然资源产权围绕农业和土地稳步推进。中国古代是传统的农业社会，劝课农桑、重农抑商是政府的长期政策，直至商品经济繁荣的明朝仍然如是。传统农业社会的中国，土地是最重要的生产要素，历朝历代在土地问题上都持审慎态度。而水利、森林、渔业等地位则稍微次之，与土地一起服务于农业生产的需要。例如在渔业资源利用上，淡水渔业一直占据重要地位，而海洋渔业则发展缓慢。

（2）在国家主权与私有产权的关系上，大一统体制下国家主权始终是最高主权，私有产权发展不充分、不独立、不完全，不同于西欧市民自治及在其基础上发展起来的私有产权完整体系。在土地制度上，从商鞅变法“废井田开阡陌”到秦始皇“黔首自实田”，中国土地私有制出现的时间很早，秦汉以后地主土地私有制一直占据主导地位。但私有田产缺乏制度化保障的社会环境，占田、均田、限田等国家强制实行土地国有化的举措在后代仍时有发生，打击豪强地主也被视作政治有为的举措，予取予夺受约束较少。

（3）产权法制化程度不足，乡规民约等非正式制度发挥重要作用。与西欧习惯以成文法律对自然资源产权进行约束相比，中国古代虽然也有正式的自然资源法律法规和管理机构，但由于人口众多以及皇权不下县传统下的基层政权相对缺位，尤其是后期人口规模的迅速膨胀和地方宗族势力的崛起，以乡规民约为典型代表的非正式制度开始发挥重要作用，以道德、宗族的力量对个人使用自然资源进行约束。例如为保证农业生产等集体利益所制定的与生态保护相关的集体规则，包括封山育林以及禁止盗取或滥砍滥伐林木等内容。

而从自然资源产权的具体发展历程看，我国古代大致可以分为以下七个阶段：

（1）夏、商、周时期：自然资源产权初始期，国有制初步建立。原始社会时期生产力低下，难以自给自足，“只有合力以对物，断无因物而相争”，土地等所有自然资源由氏族共有，实行集体共有制。部族国家建立后，自然资源产权转变为国有制（或称“王有制”），土地制度上实行以井田制为代表的土地国有制，“乃经土地，而井牧其田野”；山林湖泽属国有，即使农地私有化以后，山湖的所有权仍然为政府所控制；矿产资源实行专人管理，西周时“卝人掌金、玉、锡、石之地，而为之厉禁以守之”，金、玉、锡、石等矿产由国家所有、专人管理；渔业资源开发上，商代渔业开始在农牧经济中占一定地位，商代末年开始池塘养鱼，中国是世界上最早开始养鱼的国家。周代是渔业发展的重要时期，捕鱼工具有重大改进，捕鱼技术有很大提高，同时设立了相应的管理机构。

（2）春秋战国时期：私有产权开始发展的自然资源产权形成期。在土地制度上，公元前594年鲁国开始实行“初税亩”制度，不论公田私田一律按照土地面积征税，相当于正式承认了私田的合法地位。战国时期各国变法图强，其中商鞅变法“为田开阡陌封疆”，正式废除井田制，确立起封建地主土地私有制。在森林管理上，国家垄断山林经营，并有严格的森林保护法令，其中商鞅变法为使百姓务力于农而实行“壹山泽”政策，“颛川泽之利，管山林之饶”。在水权上，政府开始意识到水事管理的重要性，楚国芍陂、魏国引漳十二渠、秦国都江堰、郑国渠等大型水利工程先后建成，在水利管理机构上设立司空一职，负责“掌水土事”、“营城起邑、浚沟洫、修坟防”。在矿产资源管理上，管仲在齐国推行“官山海”政策，国家直接垄断食盐、铸铁等重要资源的生产和买卖，该政策是这一时期最为典型且完备的矿产资源管理政策。

（3）秦汉时期：自然资源产权制度走上法制化、规范化的发展进程。统一的中央集权国家建立后，自然资源产权也开始进行相应的调整。在土地制度上，秦朝“令黔首自实田”（前216），即命令占有土地的地主和自耕农根据实际占有土地份额向政府呈报，土地私有制在全国范围内得到确认。汉代则延续了公田与私田并存、私田皆可买卖的土地制度。在矿场资源开发上，秦朝延续商鞅变法的传统，推行盐铁专营制度，“盐铁之利，二十倍于古”，并一直延续到两汉。在森林资源上，秦继承商鞅变法传统，下令“无伐草木”，同时以少府监理林政，以增加皇室收入。汉朝以大司农掌山海湖泽之税，“弛山泽之禁”，定期开放私人采伐。在水利事业上，秦汉除继续兴修漕渠、白渠等水利工程外，还建立了比较完善的水事管理机构。汉朝还颁布水令，“定水令以广溉田”，并首次确立用水、分水制度。

（4）魏晋南北朝时期：自然资源国有制遭到破坏，私有产权有所发展。这一时期战乱频仍、人口凋敝，社会经济发展受到巨大冲击，中央政府控制力收缩，以国家为主体的自然产权制度开始遭到破坏。东汉和曹魏时期，实施土地所有权归国家所有的屯田制，利用军民开垦耕种荒地，西晋时转为实行允许农民占垦荒地的占田制，北魏则实行按人口数来分配田地的均田制（485）。在森林产权上，东晋成帝的壬辰之制（336）“占山泽，强盗律令”，力图打击世家大族乱占山泽的现象，但收效甚微。南朝宋孝武帝对此进行了彻底改制，允许私人合法占有山泽，按照官阶等级设限，“官品第一、第二，所占山三顷……第九品及百姓，一顷”。

（5）隋唐时期：自然资源产权进一步规范，管理较为宽松。该时期，社会经济发达，在自然资源产权管理上既有沿袭前朝的惯例，也建立起一系列规范化的法律条文，在管理上也开始呈现逐渐宽松的特点。在土地制度上，由于前期战乱影响，人少地多，隋和唐初期均沿用北魏的均田制，将大量荒地授予农民。唐中期以后，随着人口增加与荒地减少的矛盾日渐突出，均田制难以继续推行。唐德宗建中元年（780），杨炎提出两税法的财政改革，“兼并者不复追正，贫弱者不复田业”，彻底废除了均田制。在矿产资源管理上，隋朝“依北齐之制”，设立治官，唐代则设置盐铁使，职责均为管理矿产。唐代更是“听人私采，官收其税”，管理较为宽松。

（6）宋元时期：自然资源得到广泛开发，私有产权发达。宋元两代，中国社会经济发生巨大转变，商品经济发达，城市和市民社会兴起，多民族文化交融，也影响到了自然资源的管理。在土地管理上，有宋一代土地买卖自由，“田制不立”、“不抑兼并”，标志着中国的土地制度由国有制正式转变为私有制。在林业管理上，人口的增加、城市的快速发展，以及战争的破坏、疆域的缩小，导致木材供不应求。在此背景下，山林的私有制被完全肯定，政府允许人民合法占有山泽，林木经营管理的市场化程度大大加深，竹木税成为两宋财政收入的重要来源。在矿产资源开发上，减低税率，允许民采。宋代除官办铜矿外，也允许民间开采铁、铅、锡等矿，从中抽成。元代在矿产资源管理上则较为严格。

（7）明清时期：自然资源产权开始近代化转型。这一时期资本主义萌芽冲击传统小农经济，人口迅速增长，中国也开始卷入全球化进程，自然资源的产权制度也在这一阶段发生巨大转变，呈现出近代化转型特征。在土地制度上，万历九年（1581），张居正在全国推行“一条鞭”法，清朝在此基础上推行“摊丁入亩”政策，不再征收人头税，按田亩征税。在林业管理上，史籍所载农地面积均包括农民私有的山塘。在林业管理上，由于社会经济快速发展，森林资源日益枯竭，林业政策的重点是林木利用和林木保护。在矿产资源管理上，矿藏仍属于国有制，但在具体管理中允许民采，征收矿税。明代除金、银及铁、铜、铅、锡等重要矿产由官府开采外，其余矿产民间皆可开采，官方收取矿税。尤其从宣德十年（1435）开始，明英宗解除银禁，听民采矿，民矿发展迅速，而官矿则不断萎缩。清代实现矿禁政策，矿业开发较小，随着时间发展，矿禁逐渐放开。冶铁始终由民间经营，佛山的民营冶铁业名播天下，乾隆年间则放松金、银开采的禁例。在管理制度上实行矿场奏销政策，对矿业进行监管和调控，洋务运动后更是通过官督商办和外资发展矿业。