三、社会主义制度下自然资源产权

新中国成立后，随着我国建设完备工业体系和国民经济发展的需要，一大批资源型城市在此过程中建立起来。与此同时，随着宪法和相关法律法规的完善，自然资源产权制度也开始逐步建立和完善。但总体来看，相关产权制度的不完善，为后期资源型城市的问题埋下了巨大隐患。因此这一部分对新中国成立以来的自然资源产权制度进行了详细梳理，我们从中可以透视资源型城市问题的由来。

从整体脉络来看，新中国成立后，我国的自然资源产权制度经历了新中国成立初期的初始界定、合作化运动时期的集体所有制建立、人民公社时期的国家所有、改革开放初期的恢复和深入改革期等五个发展阶段。

（一）自然资源产权的初始界定（1949—1953）

新中国成立初，为迅速从落后的农业国向先进的工业国转换，国家实行重工业优先发展战略，其中压低资源要素价格是重要的手段，自然资源国有制也开始逐渐建立。1954年，《中华人民共和国宪法》规定：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”3自然资源的国家所有制从法律制度上被正式确立。

在土地制度上，1950年开始的农村土地改革，没收和征收地主、富农的土地，无偿分配给无地少地的农民，在农村初步建立起农民土地所有制。森林管理与土地改革相配套，全国森林收归国有，国家建立起一批国营林场和森工企业。在农村，农民可以分到山林，并拥有产权。矿产资源的管理上，1951年的《矿业暂行条例》和1954年的宪法都明确规定，我国的矿产资源归国家所有，矿产资源的勘探、开采和销售均由国家掌握。渔业管理上，保障渔民的权益，恢复渔民个体所有制；水权建设上，由于水资源相对充裕，且对水资源建设的重视程度远高于管理，所以以自由取用水为主导的非正式水权制度仍然起主导作用。

（二）集体所有制建立（1953—1956）

从1953年开始，我国实行社会主义三大改造，开展合作化运动，将生产资料私有制转变为公有制，自然资源产权制度也发生巨大转变。各种自然资源的产权制度如下：土地制度上，1953—1956年农业合作化运动开展，农业生产合作社集体所有制取代前期的农民土地所有制；城市土地方面，除部分生产营业用地和宅基地仍为居民私有，其他大部分土地实际已为国家所有；森林制度上，1953年山林入社开始进行，农民个人仅能保留自留地及房屋周围的林木所有权，其他林木划归合作社集体所有；渔业资源管理上，在社会主义集体化改造过程中，建立了海洋渔业资源的国有制。

（三）集体所有制的人民公社制度（1957—1978）

1957年底，农业合作化运动高速发展，从互助组发展到初级社又到高级社，1958年实行“大跃进”和人民公社化运动后，全国农村基本实现了人民公社化。

各种自然资源产权制度的具体安排如下：在土地制度上，人民公社所有制迅速取代了之前的合作社模式，后又变更为“三级所有、队为基础”的制度；在森林产权上，山林全部划归公社所有，只有国家和集体拥有森林和林地所有权；水权建设上，“文化大革命”后黄河水利委员会等水资源管理机构陷入瘫痪，水资源产权制度也停滞不前。这一时期我国水资源处于开放状态，水权制度表现为公共水权；渔业资源管理上，1961年渔业管理也开始推行“三级所有，队为基础”制度，渔业生产受挫。

（四）自然资源产权制度恢复（1979—1995）

改革开放初期，随着中国经济的复苏和民主法制的恢复，自然资源产权制度再次被重视，其完成了由行政管理制度向法律制度的过渡。

具体自然资源的产权制度上，各种自然资源的产权制度如下：土地制度上，1980年家庭联产承包责任制开始推向全国，农村土地经营权被放开。1982年宪法和1986年《土地管理法》又从法律上进一步明确了家庭联产承包经营制。1988年开始，宪法开始允许农村土地使用权出让。在城市土地问题上，1982年宪法明确规定城市的土地属于国家所有，80年代中后期，城市土地市场化改革开始推进，国有土地使用权依法转让、有偿使用制度逐步确立。1987年深圳首次以协议和拍卖方式出让国有土地使用权。森林管理上，1981年林业“三定”改革开始实行，以“稳定山权和林权、划定自留山、确定林业生产承包责任制”为主要内容，农民不仅可以分到自留山，还可以承包责任山。1985年进一步在集体林区实行了开放市场、分林到户的政策，农民拥有更为充分的经营自主权。渔业资源管理上，1979年，《水产资源繁殖保护条例》和《渔业许可证的若干问题的暂行规定》两份文件出台，标志着我国渔业形成以渔业资源保护为核心的法规体系，同时我国的渔业制度也由自由捕鱼进入渔业管控阶段。水权建设上，1983年全国水利工作会议的水利方针是“加强经营管理，讲究经济效益”，开始注重水资源管理中的成本收益核算。1988年水法和1993年《取水许可制度实施办法》的相继颁布，标志着我国开始走上水资源管理的法制化轨道。矿产资源管理上，20世纪 80年代初期，国家开始建立矿产资源有偿使用制度。1980年全国人大首次提出开征资源税，1986年颁布的矿产资源法第五条明确提出“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”，其标志矿产资源有偿使用与矿业权有偿取得正逐步成为正式的制度。随后随着配套法律法规建立，如1987年《矿产资源监督管理暂行办法》等，说明我国已经逐渐建立矿产资源有偿使用与矿业权有偿取得制度。

（五）改革开放深入期（1996—今）

20世纪90年代中期，随社会主义市场经济不断确立，我国原有自然资源产权制度的运行效率表现低下，不能满足经济发展的需要，因此进入改革的深入阶段。以土地为突破口，1994年的《城市房地产管理法》“对土地使用权的交易制度做出了规定，明确规定了土地使用权出让、转让、出租及抵押的制度，同时确定土地使用权交易及划拨间界限”。随后我国陆续开展了对矿产资源、森林、水和土地等资源立法的修订。除此之外，相继出台了相关配套法律、法规及规章制度，从而组成了我国自然资源产权制度。

在自然资源的具体产权制度上，各种自然资源的产权制度如下：在土地制度上，2002年《农村土地承包法》规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。近年来，农村土地的征收、集体经营性建设用地入市和宅基地改革等成为新时期土地改革的重点。2014年，中央进一步提出农地所有权、承包经营权和经营权三权分置改革，加快放活土地经营权，赋予经营主体更有保障的土地经营权，以促进农业现代化的发展。与此同时，城市土地市场化改革进一步深入，2002年各类经营性用地要求通过“招拍挂”制度进行出让，2007年工业用地也必须采用“招拍挂”方式，土地市场化程度极大提高。森林管理上，1998年森林法和2003年农村土地承包法相继颁布，2006年国家林业局开始推动新一轮的林权改革，以“明晰产权、放活经营、减轻税费、规范流转”为主要内容。渔业管理上，1995年开始我国实行休渔制度，2000年渔业法修订后进一步强调了捕捞限额制度。矿产资源管理上，1996年的矿产资源法修正案和1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》等三个配套法规，进一步建立起完善的矿业权管理制度，并逐步打破以往以行政命令为主的管理模式，利于合理配置矿产资源，加大对矿产资源的勘查力度、开采及利用效率。水权建设上，2002年修订后的水法加入水资源流域管理的内容，有利于流域内水资源的统一规划、协调和配置。随着市场化程度的深入，水权交易与转让也开始发展。例如，2000年，浙江义乌与东阳达成水资源永久使用权交易，开启了中国水权交易先河。从2001年开始，我国陆续在甘肃张掖、四川绵阳等地开展水权交易试点，2014年水利部又开始在宁夏、江西等七省区开始水权试点工作，我国的水权交易市场正在蓬勃发展。