第3章 环境污染治理

一、环境污染治理概述及特点

所谓环境污染治理，一般是指从整体出发，通过对环境污染问题进行综合分析，在环境质量评价、制定环境质量标准、拟定环境规划的基础上，采取防治结合、人工处理和自然净化结合等措施，以技术、经济和政策法制等手段，控制和改善环境质量。环境污染治理具有以下特点：

第一，范围的整体性。主要综合考虑一个区域整体环境而不是局部的点源污染防治。

第二，对象的多样性。主要综合考虑大气、水体、土壤等环境要素，而不是着眼于某种环境要素。

第三，目标的多元性。主要综合考虑资源、经济、社会、生态和人体健康，而不是局限于单一目标。

第四，方法的综合性。主要采用防治结合、人工治理与自然净化结合、技术与经济结合等方法，而不是单靠某一种方法。

二、国际环境污染治理

几乎每一个国家在工业化进程中都遇到过环境污染问题。从18世纪下半叶起，经过整个19世纪到20世纪初，英国、美国及日本等国相继走上了工业化道路。在西方国家纷纷实现工业化的过程中，伴随煤炭、冶金、化学等重工业的建立和发展，以及城市化的推进，都先后出现了烟雾中毒及水严重污染等环境污染事件，如，英国的煤烟污染，美国的工业中心城市煤烟污染，德国工业区河流变成了污水沟。而且更严重的是，西方国家相继发生了多起严重的污染公害事件，如，1943年洛杉矶首次发生的光化学烟雾事件，第一次显示了汽车内燃机所排放气体造成的污染与危害的严重性。自20世纪50年代起，世界经济由第二次世界大战后恢复转入发展时期。西方大国竞相发展经济，工业化和城市化进程加快，经济持续高速增长，但这也使得工业生产和城市生活的大量废弃物排向土壤、河流和大气之中，最终造成环境污染的大爆发，全球环境危机开始威胁人类的生存与安全。

1962年，美国蕾切尔·卡逊出版了著名的科普著作《寂静的春天》，首次唤醒了热衷于经济增长而不顾环境承载力的人们，开始反思经济发展与环境保护的关系。1972年，罗马俱乐部发表《增长的极限》一文，对西方国家的高消耗、高污染的经济发展模式提出了质疑，对人类社会的传统发展模式敲响了警钟，从而掀起了世界性的环境保护热潮。1972年6月，联合国在瑞典斯德哥尔摩召开“人类环境会议”后，环境保护及其治理首次受到西方国家的重视及认可。对环境开始认真治理，将经济增长、合理开发、综合利用资源、加强环境保护、防治环境污染、加强环境污染治理等作为工作的重点。20世纪70—80年代，西方发达国家在环境污染防治方面不断加大力度，重视环境规划与管理，制定各种严格的法律条例，采取强有力的措施，控制和预防污染，努力净化、绿化和美化环境。同时，加大环境保护投资，如美国、日本的环境保护投资占国民生产总值的1%—2%，到20世纪80年代，西方国家基本上控制了污染。1992年6月，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开，会议正式否定了工业革命以来的“高生产、高消费、高污染”的发展模式，标志着世界环境保护工作从着重污染防治阶段迈入协调推进人类发展与社会进步的新阶段，经济发展与环境保护相协调的主张成为人们的共识，“环境与发展”则成为世界环境保护工作的主题。

回顾近代工业化以来世界发展的进程，环境污染防治始终伴随这一进程，西方发达国家在环境治理及污染防治方面也探索了有效的成功经验。

（一）英国模式：利用政策导向与技术协同科学治污

第一次工业革命促进了英国钢铁、煤炭、化工等行业的繁荣，推动了经济社会发展。与此同时，也带来非常严重的土壤及地下水污染等问题。从20世纪中叶开始，英国就陆续制定相关的污染控制和管理的法律法规，从政府管理的角度构建污染治理政策体系。

特别值得一提的是，英国对泰晤士河污染的治理，从管理到技术的协作，有了良好成效。首先，成立了治理专门委员会和水务局（公司）专门机构，对泰晤士河整个流域进行统一规划与管理，提出水污染控制政策法令。1850—1949年，英国政府主要是建设城市污水排放系统和河坝筑堤，防止对泰晤士河的持续污染，这是第一次从基本建设着手对泰晤士河进行治理。从1950年开始至今，英国对泰晤士河进行了第二次污染防治，采取的举措主要是：重建和延长了伦敦的下水道；建设大型城市污水处理厂，加强工业污染治理；对河流直接充氧等治理水污染。这一阶段，相关科学研究成果为水务局制定合理的、符合生态要求的治理目标提供了科学的依据；同时，根据水环境容量分配排放指标及时跟踪监测水质变化。经过长达100多年的综合治理，泰晤士河已成为国际上治理效果最显著的河流，也成为世界上最干净的河系之一。

（二）日本模式：立法推动污染防治

日本对污染的防治也是始于环境污染带来的巨大损害，1968年的“痛痛病”事件直接导致了1970年《农业用地土壤污染防治法》的出台。事实上，日本“痛痛病”的发现远早于20世纪60年代。其最早报道见于1911年的《富山日报》，此后由于第一次世界大战、第二次世界大战和朝鲜战争，铅、锌等重金属需求的急剧增加，矿山开采力度加大，更多的镉流入河流和稻田，导致该病的发生。从早期出现在个别家庭发展到村庄中20%生育过的老年女性患病，对该病的认识也经历了从早期的“诅咒病”到“风土病”、环境病，再到公害病的变化。1968年，日本政府认定了“痛痛病”是由重金属镉所引起，其后虽然采取了种种措施，但到2004年依然有3位女性被认定患有“痛痛病”。从1911年到2004年，“痛痛病”在日本的历史跨度近一个世纪。

同样，1975年，日本东京地区发生大量六价铬土壤污染事件，后逐渐演化成严重的社会问题，进而引起全社会对“城市型”土壤污染的关注。由此，2002年5月，日本先后发布了《土壤污染对策法》《土壤污染防治法实施细则》《大气污染防治法》《Dioxine类物质特别对策法》《水质污染防治法》《废弃物处理法》《化审法》《肥料取缔法》《矿山保安法》等，通过法律强制控制污染，实现土壤污染防治的目标。

从20世纪60年代起，日本开始针对水污染问题制定了一系列法律，如《控制工业排水法》《水质污染防治法》《湖泊水质保全特别措施法》等，并建立了信息公开和居民查询制度，初步构建水污染防治的法律制度体系。

（三）德国模式：科学评估，有效预防

德国的工业化进程，致使15%—20%的土地被怀疑可能受到污染。为加强土壤保护，德国政府主要是以科学评估为导向，通过精密计算设计了一套三级指标来评估土壤风险：绿色线上主要是预防土壤恶化；黄色线上是要发出警告；红色线上是要对污染必须进行清理，不断构建完善土壤保护的政策体系。

三、国内环境污染治理

由于我国面临严峻的环境形势，近年来，党和国家加大环境保护与治理的力度。特别是党的十八大以来，我国各类环境污染治理的政策及执行力度是前所未有的，率先发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，实施《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》。从政策制定到实践的效果来看，自2012年以来，一系列制度政策的出台，特别是加大对制度政策执行的督查，环境污染治理成效十分明显。

（一）责任落实到位，严肃追责问责

2012—2017年5年间，针对一些地方履职不到位、环境持续恶化等问题，环境保护部公开约谈42个市（州、县），4家大型企业；各省级环保部门公开约谈64个市县政府，对25个市县实施区域环评限批。对环境保护落实不力的典型对象进行严肃追责。

（二）加大执法检查，查处环境违法案件

为加强对环境问题整治的督察督办，2013—2017年间，环境保护部等八部委在全国深入开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，全面查处环境违法问题，查处各类环境违法企业，挂牌督办突出环境违法案件，解决了一批影响群众健康的环境问题。同时，中央环保督察巡视已覆盖全国23个省份。环保系统集中对钢铁、水泥、平板玻璃等行业和城镇污水处理厂开展环境保护专项执法检查。仅2016年，就对561家次环境违法企业进行了处罚（其中，水泥企业77家、平板玻璃企业27家、钢铁企业248家、城镇污水处理厂209家）。

（三）出台举措，加大工作力度

2012—2017年，随着大气、水、土壤污染防治三大行动计划陆续出台，重点领域、重点区域污染防治战役同时打响，特别是京津冀及周边地区大气污染防治督查全面强化并取得了一定的成效。与2013年相比，2016年京津冀地区PM2：平均浓度下降了33%、长三角区域下降了31.3%、珠三角区域下降了31.9%。逐月进行水环境形势分析，开展长江经济带大保护、京津冀区域水污染防治、农村环境综合整治和近岸海域污染防治等行动。启动土壤污染状况详查，建立国家土壤环境质量监测网。

为进一步改善城乡环境状况，抓住城乡环境整治重点，全面开展城市黑臭水体整治，加快淘汰黄标车和老旧车，全面实施第五阶段机动车排放标准和清洁油品标准。建成重点污染源监控体系，对重点企业主要排污行为实行24小时在线监控。国家环境空气质量监测网覆盖全国338个地级及以上城市。