(一) 政府向社会力量购买公共服务在西方国家的兴起及其论争

无论一个政府是小政府还是大政府，公共服务供给都是其要承担起的重要职能。即使是主张政府应该扮演 “守夜人” 角色的古典自由主义经济学家亚当·斯密也强调，政府有三项职能应当要认真履行：一是防止社会遭受其他社会的入侵，二是防止社会上的任何一个人受到别人的侵害，三是供给某些公共事业和公共设施。¹前两项职能是保护性职能，第三项职能是建设性职能。由政府垄断性地直接供给公共服务虽有古老的传统，但是从20世纪70年代开始，西方发达国家为了化解公民日益增长的公共服务需求与政府财政收入日渐减少之间的矛盾，掀起了一场轰轰烈烈的新公共管理运动。这场运动在公共服务供给领域的主要表现是，不少西方发达国家大胆地摒弃了公共服务的政府垄断型供给模式，积极引入市场机制，着力构建多部门合作伙伴型供给模式 (如公共部门与公共部门之间的合作伙伴关系、公共部门与私营部门之间的合作伙伴关系、公共部门与第三部门之间的合作伙伴关系)，将一些公共服务外包给社会力量，以期提高公共服务供给的质量、效率和效益。当然，公共服务民营化在西方发达国家并非一个20世纪70年代才出现的新现象，而是一个历久弥新的议题。例如，早在18世纪，英格兰就以民营化的方式供给路灯保洁服务。在美国， “ 20世纪80年代私有化运动之前的一个多世纪以来，州政府和地方政府就已经与私人公司通过签订合同的方式提供一定范围的服务，从道路建设到社会服务不等……到了20世纪70年代晚期……州政府和地方政府已建立起公私伙伴关系。从1972年到1982年，地方政府承包给私人组织的合同价值增长了两倍，从220亿美元上升到650亿美元”²。

西方发达国家的公共服务供给实践，经历了一个从通过合同外包等方式购买公共服务不断扩张到反思民营化的弊病而在一定程度上走向公共服务逆民营化的过程。在公共服务供给方面，20世纪90年代，政府对非营利组织的依赖程度日益增强。例如，仅就1990年而言，美国就有67%的病人在非营利性医院进行住院治疗。政府更愿意将公共服务外包给非营利组织而不是私营部门的一个重要原因就是认为非营利组织不以营利为目的，会将获得的资金更好地用于公共服务的供给。不过，有研究表明，非营利组织未必比营利组织更加倾向于以更为利他的方式从事公共服务供给。例如， “向支付不起的人提供护理 (所谓的 ‘无报酬护理’)，甚至像这样的高尚行为，营利性与非营利性之间的差距并不大”³。

关于公共服务应当合同外包抑或是由政府直接供给的争论，早在19世纪就已经在澳大利亚等国家发生。这种争论造成的一个结果就是原本由承包商来做的建筑等事宜转而由政府雇员来亲力亲为，即出现了以逆合同外包 ( reverse contracting) 为主要表现形式的逆向民营化。逆合同外包一词所描述的是这样一种现象，即之前被外包给私营部门和第三部门等其他主体的公共服务不再继续外包，而是由政府亲自供给。⁴从历时态的维度看，在美国，以合同外包⁵等形式购买公共服务的做法虽然早在1955年就由当时的政府做出了明文规定，即要求凡是能够通过政府采购的方式从私营部门购买到的产品或服务，都要采用政府采购而不是政府亲自生产的形式获得，但是相关的争论还是时有发生。这种争论在早期还更多地表现为简单地因为信奉新自由主义、新保守主义或国家干预主义等不同意识形态而形成的主观偏好上的分歧。例如，认为通过购买的方式可以节约公共服务供给成本的观点通常受到 “不信任政府” 和 “亲市场”⁶的意识形态之影响，从而主观地认为政府规模过大且运行成本太高，而如果依靠私营部门则可以获得价格更低但质量相同甚至质量更好的公共服务，因而让政府变得更小并尽可能把政府的职能让渡给私营部门来行使就成为这种观点必然的逻辑结论。可见，在包括倡导政府购买公共服务在内的民营化运动兴起之初，其更多地源于政治理念的驱动。

新自由主义的信奉者认为，美国的州政府和地方政府之所以会出现懒惰懈怠、不愿创新和忽视成本等不良倾向，根本原因是缺乏竞争压力。而私营部门则每时每刻都要直面市场中的竞争压力，故而必然要努力创新、注重效率和降低成本。正是因为持有这种观点，新自由主义的信奉者才强调，问题的关键不是需要一个大政府还是一个小政府，而是需要通过引入竞争机制来促进形成一个好政府。而信奉新保守主义的那些人则更加激进。在他们看来，政府太大了，应该将政府缩减得更小点。在新保守主义的信奉者看来，美国的州政府和地方政府一直以来都存在较为严重的缺少效率、浪费严重、机构臃肿等情况。为了实现政府的缩减，新保守主义的信奉者认为，一个基本的办法就是把政府手中的项目尽可能移交给私营部门来处理，即所谓的政府撤退，而那些即使必须保留在政府手中的项目，也应通过合同外包的方式向私营部门购买。概言之，无论是认为需要一个更好的政府抑或是一个更小的政府，批评者们都赞同要引入市场竞争机制，即要构建一个竞争型政府。持有政府直接供给公共服务更为合适的观点的人则对1929—1933年因市场失灵引发的资本主义经济危机印象深刻，他们对罗斯福采取的宏观调控政策等 “新政” 举措带来的经济复兴和繁荣难以忘怀。⁷民营化的倡导者们通常更多地关注政府垄断公共服务供给所产生的弊病以及引入竞争机制会带来的好处，却对民营化在实际运作中遭遇到的问题谈论甚少。然而，需要指出的是，私营部门同样可能出现铺张浪费等不良现象，因而不能简单地认为私营部门一定能更为节约成本地开展工作或一定比政府更为廉价。

随着购买公共服务的实践向纵深推进，成功与失败并存的事实促使争论者都更加务实，即争论的动因转变为基于对具体实践的现实主义考量所发现的相左性实例的审视而产生的知识累积上的差异。比如说，新公共管理的倡导者通常通过选择一些成功的案例来证明合同外包可以降低成本、提高效率和保证质量。例如，有民营化大师之称的萨瓦斯 ( E. S. Savas) 发现，纽约市的环卫机构只花了不到工作时间一半的时间在清除积雪，其他时间都花在了喝咖啡、取暖、清洗、加油等事情上，而该环卫机构清除尘土的成本差不多是私营机构的三倍。⁸亦有学者对英国地方政府通过竞争性招投标方式将公共服务外包给私营部门之后或竞争之后仍由公共部门亲自供给的成本进行了分析，发现在垃圾处理领域推行竞争性招投标之后，由私营部门承包后成本下降了22%左右，招投标之后仍然实行内部承包时，成本也能下降17%左右。⁹当然，在实践中也存在一些相反的例子。比如，美国国防部花150美元买了一把锤子，花250美元买了一个马桶。¹⁰在我国，有地方政府购买的 “市场价为9999元的某品牌电脑，协议供货价竟为12 300元”¹¹。这些真实发生的案例客观地表明，政府购买公共服务或自身履职所需的产品必然带来费用节省、效率提高和质量提升的假设并非总是成立的。从这一意义上说，公私伙伴关系有时非但没有帮助政府降低成本、提高效率，反而带来了新的问题。