一、新发展阶段乡村民生服务与发展情境

新发展阶段中国乡村民生发展情境十分复杂。虽然新型城镇化、乡村振兴、精准脱贫和全面建成小康社会等战略的实施为乡村民生发展带来了千载难逢的机遇，地方各级政府发展乡村民生的自觉性、主动性持续增强，乡村民生状况逐渐改善，服务水平不断提高，但与此同时，进入城乡融合快速发展通道的乡村民生服务仍不尽如人意，发展情境与以前有较大的不同。

1． 乡村民生服务的供给主体：一元与多元

在既往的乡村民生服务实践中，乡村民生服务的供给主体基本上是单一的。在家族社会的村庄中，国家权力止于县，政府一般不管村庄社区和居民的烦琐事务，加上市场经济不发达，市场主体也无力为村庄社区提供有效服务。如此，村庄社区民生服务主要由邻里和亲戚提供，政府、市场、社会组织很少参与乡村民生服务活动。在合作化和人民公社时期，村庄社区民生服务主体也是单一的，但不再是邻里和亲戚，而是社队集体组织。这个时期，国家对农村实行全面、彻底的社会主义改造和建设，不同类型的集体组织应运而生，且日渐成为农村社会的重要组织力量，它们根据国家发展需要，通过提供一定的服务协助国家扩大集体化范围，巩固社会主义阵地。需要指出的是，农村社会集体组织为农村社区和居民提供的民生服务不完全是政府行为，合作化和人民公社时期的政府对乡村民生服务介入比较少：其一，社队集体组织主要是农村集体经济组织，一般依靠农村集体经济成长而逐渐发展起来，资金来源于农村社队组织和农民个人摊派，政府只给予少量的资金支持；其二，合作化和人民公社时期是我国城乡二元经济社会分化形成阶段，国家建设和发展重点在城市，农村公共事业发展则主要由农民及农村集体组织解决；其三，由于当时国家实行的是高度计划经济体制，自由市场被完全取缔，农村社区几乎得不到市场方面提供的服务，只能进行“自营”式服务。

改革开放后，伴随着家庭承包责任制和村民自治制度的实施，国家权力部分地从农村基层退出，民间和市场的服务力量随之逐渐成长起来，农村社区和居民获得的民生服务不断增多。虽然在20世纪八九十年代国家发展农村公共事业的政策没有明显改变，也没有更多地增加财政投入，但允许并要求地方政府将“三提五统”中的部分资金用于发展农村公共事业。此外，计划经济时期成立的一些集体组织仍拥有一定的资金，能继续为农村社区和居民提供民生服务。21世纪后，国家取消了农业税和“三提五统”，农村集体组织，尤其是经济欠发达和落后地区的农村集体组织的运行资金失去了来源，生存和发展陷入空前困境，其民生服务功能被严重削弱。好在资金“断供”的时间并不长，党的十六大后政府加大了支农强农惠农力度，农村集体组织包括一些事业单位在“城市支持农村、工业反哺农业”的一系列政策安排下重获新生，农村社会公共事业和乡村民生服务迎来了发展的春天。不仅如此，随着政府职能的转变，农村基层政府普遍将发展乡村民生服务视为主要职能，政府提供的公共服务在乡村民生服务中的比重越来越大。如今的乡村，民生服务已经呈现多元化趋势，既有民间个人服务、市场服务、事业单位和集体组织服务，又有来自政府提供的民生服务，而且政府为乡村提供的民生服务越来越多。不过，虽然当下乡村民生服务呈现多元供给状态，乡村居民可以通过不同渠道获取自己所需要的服务，但这种多元化尚处于分立阶段，不同的服务供给主体“各敲各的锣，各弹各的曲”，缺乏相互间的合作，尚未形成乡村民生服务的整体合力。提升新发展阶段乡村民生服务供给能力不能完全依靠政府供给，还需要激发市场、社会(尤其是社会组织)等主体活力，鼓励它们参与乡村民生服务供给。

2． 乡村民生服务的政府角色：掌舵与划船

有学者将乡村民生服务体系建设存在的问题归因于“一些地方党政领导不够重视”¹，认为政府在乡村建设上将工作重点放在小康示范村建设、特色小镇建设、美丽乡村示范村建设上，以至于乡村民生服务提升较慢。这一说法不完全符合实际。乡村民生服务的推进与分散村落社区的拆、并，以及大村庄或中心/集中社区建设、小康示范村建设、文明村建设和美丽乡村示范村建设相伴随，政府在调整乡村的空间布局、建设乡村的同时，不断增强乡村民生服务供给能力，完善乡村民生服务体系。换言之，政府没有将新农村建设、特色小镇建设、乡村振兴与发展民生服务分开，反而几乎在每一个社区的乡村建设中投资建设了社区公共服务中心或综合服务中心，并将公共服务中心包括医疗服务站、养老服务站、农民书屋的建设作为农村社区建设最重要的组成部分。一些地方的社区公共服务中心俨然成为评价农村新社区建设好坏的最主要指标。

就此而言，多数乡村民生服务体系建设是由政府推动和实施的，政府既是设计者、掌舵者，又是实施者、划船人。尽管乡村民生服务中心和社区卫生站的建设规模、服务设施和服务项目不尽相同，但总体上都是按照政府规定方案设计建设的，在服务特色、服务内容上几乎没有实质性区别。政府选择行政手段整体推进乡村民生服务体系建设，主要基于政府的财政投入和地方的经济实力，它能在较短时间内快速提高乡村民生服务水平。但这样做也带来一些问题，如在江苏省，经济发达的苏南地区乡村民生服务水平高，而苏中、苏北的一些农村，由于地方政府财政投入有限，乡村民生服务的发展明显低于苏南地区；除少数拥有较强经济实力的农村社区能主动发展社区民生服务外，大多数农村社区将社区民生服务建设的重任推给政府，出现了政府给钱就发展、政府给多少钱就提供多少服务的“等待”现象；政府实施的民生服务工程，更多注重“一致性”“标准化”，致使提供的服务与需求脱节，并造成政府在乡村民生服务供给上的越位、缺位、错位；政府在乡村民生服务供给与管理上单打独斗，使民间组织、社会团体、市场主体成为观众，这不利于乡村的社会资本、民间力量的成长，也不利于整合社会、市场资源发展乡村民生服务。

与政府在乡村民生服务的高调表现相反，乡村居民对民生服务越来越冷淡。主要原因有：一是国家权力逐渐从农村社会基层上收至乡镇政府，尤其在国家取消农村税费后，基层政府不太热心村庄社区事务，不愿花过多精力动员村民开展乡村公共事业建设活动；二是随着农村人口流动加快，以及大村庄制和集中社区或中心社区的建设，乡村居民日趋“原子化”“陌生化”“冷漠化”，日常互动显著减少，家庭信息日渐封闭，民间互助服务难以开展；三是随着城镇化进一步推进，家庭成员“离农”现象日趋常规化，越来越多的农民的生活预期已经不在村庄社区，他们更愿意以局外人身份看待政府实施的乡村振兴，并借此将乡村民生服务供给推给政府，期望政府包揽下所有服务项目；四是政府出于乡村振兴和新型城镇化发展的“政绩”需要，不得不主动承担起乡村民生服务的主要责任，不断为乡村居民提供各种各样的服务，如医疗和养老保障服务、困难家庭的社会救助服务，以及电力、自来水、通信、有线电视、宽带上网服务等。相形之下，乡村居民愈发依赖政府，不再愿意开展自我互助服务。新发展阶段乡村民生服务与发展需要解决“政府干—村民看”问题，政府在乡村民生服务“掌舵”“划船”中都需要广大村民的参与，发挥村民在乡村民生服务与发展中的主导作用。

3． 乡村民生服务水平：不平衡与不均等

在城乡二元体制下，国家把公共事业发展重点放在城市，城市民生服务由此获得较快发展，而国家对乡村民生服务投入非常少，农民服务需求主要依赖于农民的自我服务和农村集体组织提供服务，这造成了乡村民生服务落后的双重叠加：一方面，由于改革开放前的中国农村大多数农民尚存在温饱问题，农村经济羸弱不堪，可用于发展乡村民生服务的资金捉襟见肘，乡村民生服务越来越落后于城市社区；另一方面，由于农村幅员广阔，各地的经济发展参差不齐，以及地方政府对发展乡村民生服务程度不一样，不同地方的乡村民生服务水平差距越来越大。进入21世纪，尽管农村经济状况有了明显改善，国家对农村发展扶持力度不断加大，用于发展乡村民生服务的资金逐年提高，乡村民生服务体系日趋完善，但中国乡村民生服务总体水平仍比较低，为乡村居民提供的服务种类也不多，乡村民生服务不平衡问题仍旧严重。

首先，城乡民生服务不平衡。自2003年以来，我国城乡居民收入差距一直都在3倍左右，如果将城乡公共服务不均衡包括进来，有学者认为城乡居民实际收入比例要扩大30%—40%,²还有学者认为其差距要扩大5—6倍。³我国乡村民生服务水平比城市落后2—3倍，加上我国农村社区的市场服务、社会服务等的状况不比民生服务状况好，我国城乡民生服务整体水平的差距至少在2—3倍以上。一些单项民生服务城乡差距更大。2019年12月1日，韩俊在中国乡村振兴高峰会议暨“县委书记共话乡村振兴”研讨会上指出：全国还有近1/3的行政村生活垃圾没有得到收集和处理；80%村庄的生活污水未得到处理，拥有卫生厕所农户比例仅为48. 6%；农民养老保险政府财政补贴为840元/年，城镇职工基本养老保险财政补贴为5160元/年，城乡居民之间相差5倍，城镇职工养老金2251元/月，是农民的20倍。⁴乡村民生服务水平落后，不仅降低了乡村居民生产生活质量，妨碍农村经济社会进一步发展，而且还有可能激化城乡矛盾，阻碍乡村振兴和城乡融合发展。

其次，不同地区的乡村民生服务与发展不平衡。由于国家对乡村民生服务投入有限，乡村民生服务与发展主要依赖地方经济支持。一般来说，乡村民生服务与发展水平与社区所在地的经济状况紧密相关，经济富裕地区的乡村民生服务水平相对较高。在全国，经济发达的沿海地区的乡村民生服务水平普遍高于经济发展一般的中部地区，中部地区的乡村民生服务水平一般也高于经济落后的内陆地区和边远地区的农村。在一个省内，如江苏省，苏南、苏中和苏北的乡村民生服务与发展水平与其经济社会发展状况相对应，苏南好于苏中，苏中好于苏北。苏南一些农村社区的服务数量与质量已经和城市社区对接、并轨，如昆山市乡村居民的最低生活保障早在2006年就实现了与城市居民同一标准，自来水、就业指导、数字电视等服务项目也基本实现了城乡一体化。而苏北一些农村，有的社区还没有公共服务或综合服务中心，村民办事难问题仍旧比较突出；有的村庄生活垃圾到处乱堆，没有做到集中收集、处理，生活污水，甚至一些企业污水也不处理就直接排放，环境污染严重。

最后，同一地区的乡村民生服务水平也有较大差距，城郊乡村民生服务水平一般高于村庄社区。城郊农村社区城市化程度高，社区民生服务设施和服务水平几乎与城市社区没有多大区别，如无锡市惠山区前洲镇前洲社区，虽然居民在房前屋后还种植蔬菜，但成年居民几乎都在第二、三产业就业，有完善的养老、医疗等社会保障；居民几乎家家用上了抽水马桶，绝大部分生活用品都到超市和农贸市场购买；社区基础设施完备，所有的住户都使用与城市同样的水、电；社区手机普及率高达98%，有些居民甚至拥有多部手机；通信信号稳定，社区有中国移动、联通、电信的营业厅，手机店或者报亭有充值卡出售，缴费十分方便；社区有公交站台，一般居民从家门口出发10分钟之内就可以到达公交站，早班车是6点，末班车是19点，每10—20分钟就有一个班车出发；居民可以使用无锡太湖交通卡乘坐607路公交前往火车站，或者610路公交前往市中心，年满60周岁的老人可以申请使用老龄卡半价或免费乘坐公交。相比之下，不少远郊农村和偏远农村的民生服务尚处于匮乏状态。一方面，由于地方经济发展落后，当地政府民生服务供给能力低，无力从事乡村的公共设施建设，农村道路、水电、照明、通信，以及文化娱乐设施等几乎陷入停滞状态，乡村的无形服务，如社会保障、就业指导、卫生健康、治安等服务也严重缺乏，乡村居民很难得到政府提供的民生服务；另一方面，由于农村经济发展停滞不前，大多数中青年农民离开村庄社区，留守在农村社区的老人、妇女、儿童无力从事乡村民生服务活动，致使一些经济发展落后地区农村社区的民生服务“一年不如一年”。调研显示，部分远郊和偏远的农村社区正走在消失的边缘，地方政府和多数村民都抱着“当一天和尚撞一天钟”的心态，不能也不愿为社区民生服务事务操心。

1 詹成付、王景新编著：《中国农村社区服务体系建设研究》，中国社会科学出版社2008年版，第169页。

2 石洪斌：《农村公共物品供给研究》，科学出版社2009年版，第61页。

3 中国(海南)改革发展研究院：《加快建立社会主义公共服务体制(18条建议)》，转引自中国(海南)改革发展研究院编：《聚焦中国公共服务体制》，中国经济出版社2006年版，第4页。

4 资料来源：http://hndzec.com/show/1019/,2023年8月22日访问。