二、乡村民生服务与发展的目标指向

乡村民生服务与发展目标关系到政府推动乡村民生服务的效率，如果一个政府“不衡量效果，也就很少取得效果”¹。但是，由于各地乡村民生服务与发展缺乏明确的目标指向，地方政府对发展乡村民生服务的财政投入和扶持力度不同，乡村民生服务与发展水平参差不齐。此外，由于中国农村社会正处于重大转型的关键期，乡村民生服务需要顺应经济社会协调发展趋势，遵循公平、公正等发展原则，否则极可能导致乡村民生服务与城镇民生服务断裂，加大城乡民生服务差距。如此，明确新发展阶段乡村民生服务与发展的目标指向和实现原则，不仅可以对乡村民生服务实践活动进行有效规制，以保证乡村民生服务与发展与乡村振兴、新型城镇化发展相得益彰，而且有助于消弭中国城乡间、区域间民生服务与发展的差距，进而更有效地维护乡村居民的生存权、发展权、健康权和受教育权。

学术界对乡村民生服务与发展目标的研究十分有限。詹成付、王景新在研究中从乡村民生服务体系建设、农村社区互助服务体系建设和农村社区市场化服务体系建设三个方面阐述“主要任务”,²但从其涉及内容看，建构完善的政策支持体系、加强服务基础设施建设与供给、促进乡村民生服务组织体系完善、建立公开透明的乡村民生服务网络体系、培育并储备乡村民生服务人才等都不是乡村民生服务体系建设的目标，这些“主要任务”侧重于如何建设乡村民生服务体系，而非“任务”，更不是“目标”。更多的学者只在研究中提到乡村民生服务目标，没有展开研究，如陈伟东和张大维在城乡民生服务设施建设研究中指出，民生服务的最终目标是“向公众提供更加优质的服务”，主张从用户的角度对民生服务的发展水平进行评价。³还有一些学者在研究中强调民生服务目标在民生服务体系建设中的重要性，或简单指出目标建立的路径，如陈雅丽建议从制定相关法律、法规和政策着手，以确立乡村民生服务的发展目标。⁴

乡村民生服务与发展目标对促进乡村民生服务与发展至关重要，无论是出于目标管理、目标激励，还是出于目标的量化考核需要，乡村民生服务实践活动都离不开目标，它对乡村民生服务与发展或乡村民生服务体系的实践行动发挥着导向作用。学者们在目标研究中一般要讨论总体目标与阶段目标、整体目标与部分目标、远期目标与近期目标、理想目标与现实目标等。按理说，乡村民生服务与发展目标也应该有这些内容，但中国乡村社区情况千差万别，乡村民生服务与发展程度、水平有比较大的差距，很难用一个统一的乡村民生服务目标来有效规约每一个乡村社区的服务实践活动，并要求它们实现这个目标。此外，不少地方的农村小康社会建设目标、新农村建设目标、城乡一体化发展目标、乡村振兴目标中都有乡村民生服务与发展方面的内容，有的还逐项对乡村民生服务与发展目标提出具体要求，乡村民生服务活动可以据此进行。这就是说，鉴于中国乡村和民生服务的复杂情境，并且广大乡村正在新型城镇化发展、乡村振兴和城乡融合发展中有序推进民生服务活动，制订新发展阶段乡村民生服务与发展目标更需要谨慎。否则，不仅有可能将丰富的乡村民生服务活动简单化、格式化，遏制乡村民生服务活动的创新，而且还有可能让乡村民生服务与发展目标与乡村振兴、特色小镇建设、城乡融合发展等目标脱节，造成乡村民生服务、发展与农村社会转型、城乡融合发展的社会大背景不相称的问题。

这并不是说乡村民生服务与发展不需要目标引导和规约，相反，有效的乡村民生服务及其全面发展需要有清晰的目标指向。乡村民生服务与发展是长期的艰巨的系统工程，单一的目标指向很难涵括不同乡村社区和不同服务的全部内容。乡村民生服务与发展应该有多元目标指向，乡村社会发展大趋势、乡村社区建设中心任务、乡村居民的服务需求等都影响乡村民生服务与发展的目标指向。

从农村社会发展趋势看，城乡融合发展要求乡村民生服务对接城市民生服务，并与城市民生服务并轨。中国自城乡二元结构形成以来，乡村在诸多方面都落后于城市，其中，乡村民生服务由于缺乏国家财政投入和政府扶持，与城市社区民生服务差距更大。虽然改革开放后农村经济获得突飞猛进的发展，地方政府和乡村集体组织有条件地加大乡村民生服务投入，大多数乡村民生服务水平都有了一定程度的提高，但相比于城市而言，乡村民生服务整体水平仍严重滞后于城市，甚至在一些边远的乡村社区，居民最基本的教育服务、医疗服务、养老服务都难以保证。乡村民生服务数量少、质量低，直接表现为乡村居民的生产劳动比城市居民累，生活水平比城市居民低，政府、社会、市场不能有效地为乡村居民排忧解难，不能让他们拥有更美好、更快乐、更幸福的生活。低层次的民生服务还间接地掣肘乡村振兴和新型城镇化发展进程，不仅使乡村社区建设和村镇建设步履艰难，而且还加深了城乡间的沟壑，使乡村社区和村镇建设任务更加艰巨。由此，无论是乡村振兴，还是发展新型城镇化，除了要特别重视开展乡村民生服务活动、建立健全乡村民生服务体系外，还要在促进乡村民生服务工作中，自觉将现代民生服务理念与城乡融合发展理念结合起来，在实践中主动与城市民生服务水平看齐，并积极消弭城乡民生服务水平差距。值得肯定的是，江苏、浙江等经济发达省的一些地方政府正在加大乡村民生服务与城市民生服务对接与水平并轨。例如，苏州太仓市针对农村地区农民储粮麻烦和农民希望能像城市人在市场购买粮食一样的愿望，在农村建立了“粮食银行”，为农民提供粮食储藏、消费、销售服务；南京市政府为了尽快实现城乡保障服务一体化，采取城市居民提高慢一点，乡村居民提高快一点办法，并于2015年实现大部分社会保障一体化；还有一些地方将城市公交、数字电视、通信、城管、垃圾管理、自来水、电力等服务延伸到农村，保证广大乡村居民像城市居民一样，出门就能坐上公交车，在家就能看数字电视和上网，并且垃圾处理、自来水和电器使用也实现同城化。

从乡村社区建设中心任务看，乡村民生服务与发展要促进乡村建设。近年来，各地各级政府不断完善乡村基础服务设施，努力提高乡村民生服务功能，建立健全乡村民生服务体系。尽管各地农村不同程度地开展了乡村民生服务建设，尤其是随着政府权力再次下乡，越来越多的农村基层政府在社区建立了公共服务中心，⁵为乡村居民提供一站式、一条龙服务，但毋庸置疑，乡村民生服务建设及其发展不是孤立的社会建设行动，它已经并且还将一直依托于乡村振兴和城乡融合发展。乡村振兴和城乡融合发展是新形势下乡村建设的重要内容，经过一段时间的建设，乡村整体面貌已经发生了翻天覆地的变化，道路交通、农田水利设施与水、电、通信、有线或数字电视等有形服务，以及社会保障、文化教育、卫生防疫、就业培训等无形服务都有了明显提高，乡村居民的服务需求不断得到满足。但是，乡村民生服务、发展与乡村建设仍存在不协调现象，一些地方政府过于重视乡村硬件建设，将有限资金集中在乡村的形象工程和面子工程上，而对乡村居民迫切需要的生产生活服务不够重视，致使民生服务与发展滞后于乡村建设。实际上，乡村民生服务、发展与乡村建设是相辅相成的，民生服务及其体系建设要在乡村振兴中进行。

其一，要为产业兴旺提供服务。农村劳动力的大量流失，农村土地流转和规模化经营，农业劳动出现了新情况、新问题，都需要政府、企业、社会团体、市场为农业生产提供产前、产中、产后服务。

其二，要为生态宜居提供服务。长期以来，农村社区环境与脏乱差相伴随，垃圾靠风吹、污水靠日晒的现象较为普遍，村容整洁难度非常大。乡村民生服务要在村容整洁中发挥作用，可以开展规划服务、绿化美化村庄服务、改水改厨改厕改圈服务、垃圾收集与处理服务、改造旧村服务、拆除违章建筑服务等，进而保证乡村环境整洁优美。

其三，要为乡风文明提供服务。乡风文明是社会主义新农村建设的重要组成部分，是社会主义精神文明赋予新农村建设的新内涵，然而，在现代化进程中一些农村的古朴民风正在加快消失，社会风貌以及居民的思想观念、精神状态、文化素养等都出现了一定的问题，迷信、赌博、浪费、虐待老人等时有发生。乡村民生服务要着力促进农村社会风气好转，帮助居民树立好习俗、好习惯、好风尚，促进家庭更加和睦，邻里更加和气，生活更加文明，劳动更加勤奋，身心更加健康。

其四，要为生活富裕提供服务。国家一系列“支农、惠农、扶农、护农”政策贯彻落实，农民收入连续10多年快速增长，城乡居民人均收入差距逐步缩小，农民生活正在由温饱走向富裕。但城乡居民人均收入差距仍接近3倍，农民消费还是以生存型消费为主，多数农民家庭购买力较低。农村社区需要进一步加大为农民就业、增收等提供服务，为全面建成小康社会提供服务。

其五，要为治理有效提供服务。管理民主是治理农村的重要手段，也是新农村建设的重要目标之一。自20世纪80年代实施村民自治制度以来，广大村民的自我管理、自我教育、自我服务能力大幅度提高，乡村社会管理与治理水平不断提高。新形势下，国家赋予农村社区管理全新的内容，更加突出对管理的服务功能，要求变管理为服务。如此，乡村民生服务不仅要在进一步完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督方面发挥作用，还要为农村社区探索网格化管理等新型管理、治理路径献计献策。

从乡村民生服务与发展的突出矛盾看，乡村民生服务要在实践中认清其内在矛盾并努力予以化解。在某种意义上，乡村民生服务之所以存在这样或那样的问题，主要是由于乡村民生服务不同矛盾凝聚或激化而造成的，如果不能及时发现乡村民生服务中存在的矛盾，不能全面认识矛盾性质和主要矛盾，不能采取正确方法对待和处理矛盾，就不能有效化解乡村民生服务问题。当前乡村民生服务的突出矛盾主要体现在三个方面：

其一，乡村居民不断提高的服务需求与供给不足之间的矛盾。乡村社会正由保守型、封闭型向创新型、开发型转变，农业生产不仅要经营好承包地，满足家庭成员的基本生存需要，还要发展多种经营，不断提高家庭经济收入。同时，随着农村物质水平的提高，农民日常生活也日渐社区化、社会化，生产技术服务、技能培训服务、就业指导服务、休闲娱乐服务、文化教育服务等方面的服务需求不断被提出来。然而，无论是经济发达地区的乡村，还是经济欠发达的中西部乡村，特别是在老少边穷地区的乡村，政府提供的民生服务、社会团体提供的公益服务和市场各类主体提供的经营服务都是有限的，难以有效满足乡村居民多样、多层次的服务需求。即使在经济相对发达地区的乡村，基层政府发展民生服务力度比较大，每一个乡村社区都有公共服务中心，医疗服务站、文化站、体育健康场所等比较齐全，但调查发现，这些地方仍有不少村民抱怨服务项目不全，责怪社区提供服务能力不足。

其二，乡村民生服务结构不协调与结构升级之间的矛盾。乡村民生服务结构在体系上有公共服务、公益服务、经营服务三种，这三种服务在乡村服务发展过程中是不平衡的。在传统乡村社会中，公共服务、公益服务和经营服务都比较缺乏，农民日常的服务需求基本依靠地缘关系和血缘关系的邻里和亲戚帮忙。中华人民共和国成立后，这三种服务没有明显增多，组织化、集体化起来的乡村居民生产生活都由社队统一安排，或由社队集体组织提供服务。从改革开放到21世纪初，由于农村市场经济有了一定程度发展，农民越来越多的服务需求开始求助于市场主体，然而公共服务和公益服务不仅发展慢，甚至在一些经济落后地区，由于政府迫于财政压力，上收了部分公共权力，削弱了民生服务供给能力。至于公益服务，由于乡村社会组织和团体一直就少，大多数农民几乎得不到公益服务。新农村建设开展后，政府加大乡村民生服务与发展力度，乡村民生服务有了明显提高，但经营服务尤其是公益服务仍旧十分缺乏，像城市居民拥有的卫生保健服务、心理咨询服务等，农村社区非常缺乏。市场提供的经营服务也主要体现在“赚钱”上，居民迫切需要的家电维修服务、快件服务、机构养老服务等，多数社区严重不足。不仅如此，乡村民生服务结构固化现象突出，地方政府和乡村社区组织为乡村居民提供的是“农民式”服务，没有与新型城镇化发展、城乡一体化发展对接。立足乡村实际，按照乡村境况提供服务，本无可非议，或许更有针对性、有效性。但是，新型城镇化和城乡融合发展进程中的乡村，与城市社会理当为一个整体，不能因为地处乡村，也不能因为居民是农民，就心安理得地按照城乡二元体制为乡村居民提供差别服务。纵然乡村居民有农村特色的服务需求，但提供服务的质量、水平必须与城市社区一样，唯有如此，才能保障乡村居民平等、公正地享有“国民待遇”。

其三，乡村民生服务与经济发展不平衡、管理体制滞后之间的矛盾。这一矛盾包含客观和主观两个方面，其中，经济状况及其发展程度是乡村民生服务与发展的基础。经济发达或经济发展快的地区，乡村民生服务体系建设相对完善，服务水平也较高；而管理能力及其体制对乡村民生服务与发展具有促进或阻碍作用，经济落后地区的乡村民生服务不一定比经济发达地区差，只要政府重视乡村民生服务与发展，并且完善促进乡村民生服务与发展体制机制，经济落后地区的乡村民生服务也可以大有作为，甚至完全可以赶上或超过经济发展快的地区。如此，一方面，发展乡村民生服务必须毫不动摇地发展经济，不断壮大地方政府和社区的经济实力。与此同时，要兼顾社区公共服务发展，努力使经济发展与社区公共服务发展同步提高。发展乡村民生服务，不仅能提高社区公共服务水平，满足居民不断增长的服务需求，而且社区公共服务对经济发展具有积极作用，能带动、促进经济更好、更快发展。另一方面，发展乡村民生服务，还要改进、完善管理体制机制。服务能力管理是服务供应链管理的重点和目标。⁶地方政府“重经济—轻民生服务”的状况与地方政府“GDP主义”主导有着密切关系，但管理体制机制不完善也在一定程度上影响了乡村民生服务与发展。长期以来，中国乡村一直采取自上而下的强制管理体制，只将乡村及其居民作为管理对象，而忽视了基层社区和广大居民的服务需求：要么对乡村居民服务需求不管不问，任其“自产自销”；要么根据国家治理乡村社会需要，主观推进各种各样的建设，盲目实施社区公共服务项目，以至于政府服务行为错位、缺位和越位。建立健全乡村民生服务管理体制机制，既要求政府加大财政对乡村民生服务的支持力度，完善相关的法律法规与社会政策，还要促进政府的管理职能向服务职能转变，增强政府工作人员服务意识，提高行政服务能力，变管理为服务。同时，要改变服务的决策机制，采用自上而下和自下而上相结合的方式，合理安排服务内容，选择恰当服务方式，将乡村居民真正的需要服务发展好、管理好。

综上所述，新发展阶段乡村民生服务与发展目标指向在于推进城乡融合发展，实现乡村振兴和化解民生服务与发展的突出矛盾。尽管这些不是乡村民生服务的内在目标，但有了这个目标指向，乡村建设者就可以根据乡村实际情况和地方经济社会发展需要制订民生服务的远期目标与近期目标、整体目标与阶段目标、基本目标与扩展目标。

1 〔美〕戴维·奥斯本、特勒·盖布勒：《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》，上海市政协编译组、东方编译所译，上海译文出版社1996年版，第121页。

2 詹成付、王景新编著：《中国农村社区服务体系建设研究》，中国社会科学出版社2008年版，第108—111页。

3 陈伟东、张大维：《城乡社区服务设施建设一体化》，载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2009年第3期。

4 陈雅丽：《城市社区服务供给体系及问题解析——以福利多元主义理论为视角》，载《理论导刊》2010年第2期。

5 吴业苗：《农村公共服务社区化与实现路径——基于城乡一体化视角》，载《中州学刊》2013年第6期。

6 付秋芳、赵淑雄：《基于多目标二层规划的服务供应链服务能力协同决策模型》，载《中国管理科学》2012年第6期。