三、中国资源型城市转型政策演变和制度制约

（一）政策演变

第一个时期是初步探索阶段，这个阶段主要规定个别城市为经济转型的试点，国家相关部门并未提出具体的城市转型的政策建议，在此阶段，试点城市开始探索经济转型的路径。

20世纪80年代初，国家有关部门开始关注经济转型。此时，东北地区资源型城市产业结构单一，造成这些城市发展后劲不足，前进步伐减缓，尤其是自1990年以来，随着矿石和森林资源的储量，以及可供开采量的下降，一些原本的资源型城市以肉眼可见的速度进入衰落期，这就使得资源问题成为越来越多的一些老工业区的资源型城市所遇到的发展困境，而且一些资源型企业也慢慢走向衰落。由此，一些资源型城市开始探讨如何进行经济转型以摆脱对于资源的依赖。对此，1988年8月政府实施了天然林保护工程，为城市向可持续的经济发展模式转型提供了间接的政策扶持。

2001年12月，国务院下发《听取辽宁省阜新市资源枯竭型城市转型等有关情况的会议纪要》，确定将辽宁省阜新市作为全国资源枯竭型城市的经济转型试点市。阜新市以结构调整为主线，迅速实施经济转型、改变发展路径的重大决策，同时促进产业的多元化发展，以农业促工业，使产业发展生态化，生态建设产业化，这一举措很好地解决了因资源枯竭所造成的失业问题，促进城市经济转型。

第二个时期是中期战略阶段，这个阶段国家提出了有效的转型的政策建议，此时的政策开始注重产业结构的优化升级、接续产业的培育以及机制体制的完善。

2002年11月，党的十六大报告指出：“支持资源开采型城市和地区发展接续产业，支持东北地区等老工业基地加快调整和改造。”这是中央首次提出支持以资源开采为主的城市发展接续替代产业，从政治层面提出加快经济转型的要求，从全面建设小康社会着眼做出的重大战略决策，逐渐重视接续产业的培育，有效地解决失业再就业问题，缓解社会经济发展矛盾。

2003年10月，中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，对资源枯竭型城市经济转型要求做出了以下重要规定：对资源仍然比较丰富的，要注意发展链条的延伸，加强资源的深加工；对资源比较枯竭的，要注重接续替代产业。该意见战略性地将产业链延伸和接续替代产业的发展结合考虑，二者相互影响，促进城市经济转型，同时首次提出了经济机制体制的创新，为中国目前解决资源型城市的转型提供了一个创新性的、战略性的政策建议。

2007年12月，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》中指出，要发展接续替代产业，综合利用各资源，建立可持续发展的准备金制度等政策措施，完善可持续发展的长效机制，并着力解决就业等问题，初步形成了转型进程中可持续发展的政策措施。但是由于政策规划的不合理、资源下降等原因，许多问题仍然没有得到很好地解决。

第三个时期是战略调整阶段，这个阶段国家在注重产业结构优化、接续产业的培育以及机制体制的完善的同时，开始针对日益突出的环境问题提出可持续发展的举措，转型城市将维护生态的稳定发展列入转型议程。

2010年4月，《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》公布，要求注重经济发展方式的转变和产业结构的优化升级，加快淘汰落后产能。但针对落后产能退出的相应政策措施不够完善，产业结构性矛盾仍旧比较突出，并未引起部分地区对淘汰落后产能工作的重视，近几年中国许多行业产能落后的问题仍然比较严重，严重制约社会的可持续发展和工业整体水平的提高。

2013年12月，国务院发布了《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》，在全国首次确定262个资源型城市，指导并促进其可持续发展。2014年8月，“资源型城市经济转型与可持续发展”高层研讨会指出，经济转型的根本出路是科技创新，应当树立正确的资源开采利用观念，同时强调，城市经济转型的重点就是自身要加大改革力度，推动市场体制、产业形态等进行转变，从而实现可持续发展。2015年10月，在中国国际矿业大会期间，主题为“新常态下资源型城市转型及可持续发展”的分论坛同期举行，会议强调因地制宜，从自身出发、多方协调，寻找转型对策，而不是单纯地模仿其他城市的转型模式。另外，该论坛也强调了绿色转型，较多地关注了转型进程中生态环境的维护和改善问题。

国家发改委等五个部门于2016年9月发布《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》，要求建立以创新驱动为内生动力的产业转型升级机制，通过运用市场化的解决方法，着力构建综合技术创新体系，做到以市场为导向、企业为主体、增强产学研相结合发展。逐步优化经营投资环境，强化企业在市场中的主体地位，推动产业转型升级，由依靠要素驱动向依靠创新驱动的发展方式转变，不断激发老工业城市与资源型城市的内生动力、发展活力和整体竞争力。

2017年1月，国家发改委发布《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》要求，引导资源型城市逐步摆脱对传统发展模式的依赖，促进成长型城市有序发展、推动成熟型城市跨越发展、支持衰退型城市转型发展、引导再生型城市创新发展。首批老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区于2017年4月确定，国家发改委等五部门通知要求加快建立创新驱动的产业转型升级内生动力机制，形成以园区主体为核心载体的平台体系，构建具备鲜明特色与强大竞争力的现代产业集群。国家发展改革委、工业和信息化部、科技部、国家开发银行、国土资源部五部门要在产业政策、创新政策、投资政策、金融政策、土地政策等方面加大对示范区和示范园区建设的支持力度，形成政策合力。

（二）制度性制约因素

从20世纪80年代起至今，由于政府及社会各界的努力，我国部分资源衰退型城市已经成功转型，但是仍有诸多城市转型失败。在转型中，中国的体制创新一方面推动了经济迅速发展，另一方面却也引发了环境污染、公共产品发展滞后、国有企业活力不足等问题。从体制上反思我国转型中的问题，发现市场经济体制改革不到位，即我国经济体制转型的方向出现偏差，这显然是制度性制约因素产生的结果，目前经济转型仍然面临一系列制度性制约因素。

第一，城市转型主要受制于政治体制改革。在社会主义经济转型的过程中，要遵循经济运行机制的变革与以政治力量为主的变革相辅相成、互相促进的原则。经济发展决定上层建筑，上层建筑变化的根本在于经济发展制度的转变，政治体制的转变从根本性上制约了经济机制体制转型的顺利推进。经济体制的顺利转变得力于政治体制改革的成功。

第二，经济转型在一定程度上受供求机制的影响。首先，供给与需求若由获利机会引致，将导致经济转型中体制创新实施成本增加；其次，市场规模制约，市场规模是改变供求变化的重要因素，直接影响新的市场机制的形成进程。同时，政策性金融的供需矛盾在很大程度上制约着城市转型的进程。产业结构的升级和替代产业的发展都需要金融机构提供大量的资金支持，但目前我国的投融资体制尚不完善，资金供给的短缺问题严重制约多元化产业模式的形成。

第三，中国作为发展中国家，在经济转型进程中，不健全的计划经济在市场经济的冲击下，导致国家的行政权力逐渐进入市场。这一个阶段整个社会的旧经济体制逐渐解体，但新经济体制却尚未健全，新旧体制并存造成大量腐败行为的漏洞，进而导致大规模的腐败问题，权钱交易、官商勾结严重制约中国经济转型的进程。

第四，经济机制的不完善严重制约城市经济发展方式的顺利转型。随着经济转型的进行，越来越多的问题暴露出来，生态环境的破坏、收入的不平衡、就业压力持续增大等，这些问题从根本上影响了经济转型的效果。与此同时，生态补偿和资源开发制度不完善、就业人员流动配置机制不合理等体制问题，更加速了诸多转型问题的恶化。

应当看到，我国经济转型的现状不容乐观，资源的过度开采利用，直接导致以资源开采为主的支柱产业的破产，产业结构失衡，就业人员对传统支柱产业高度依赖。同时，接续产业的不完善发展，使得城市经济发展缓慢，经济增长高度依赖原有资源产业。随着资源衰竭，人们的生存环境和城市生态问题突出，严重阻碍我国工业化和经济转型进程。

作为世界第二大经济体的中国，在解决因资源枯竭引发的系列问题时，还要继续推进工业化，诸多的制度性制约因素要求我们须认真分析国内外资源型城市成功实现经济转型的典型案例，总结国内外产业结构优化的经验的同时，从中积极探寻完善经济机制体制的符合我国国情的一套创新转型模式。