四、中国资源型城市的发展困境及转型目标

（一）发展困境

1．经济增长方式的“资源诅咒”困境

依托丰富的自有资源优势，大多数资源型城市主要是以矿产开采及初加工为主要产业结构。据2014年的全国统计数据显示，大多数资源型城市的产业结构中，采掘业占第二产业的比重超过五分之一，而附加值较高的加工制造、自主创新等产业发展迟缓。在此种经济结构下，资源型城市的发展经常会陷入“资源诅咒”的困境，这主要表现在：一是资源型城市的产业结构普遍具有相对单一、产业链过短、附加值偏低且易受资源价格波动影响、抵御风险的能力较弱、经济发展存在缺乏后劲的问题；二是由于资源性产业的发展多处于初级阶段，高耗能、高污染、高排放项目多，具有相似资源的地区存在着较为突出的重复建设问题，由此导致经济积累能力弱，配套条件差，造成新兴产业发育缺陷；三是中国资源型城市主要分布在自然资源禀赋较高的内陆地区，这些地区交通区位优势较差，气候环境比较恶劣，不利长期发展。中国绝大部分矿业城市都存在不同程度的资源耗竭问题，渐渐出现工业增长不景气。大庆也出现了主力油田油气产量衰减的情况。

2．大宗商品市场低迷加剧经济走低

近年来国际大宗商品的价格一路走低。由于一些资源型城市产业结构单一、层级较低，城市经济发展对资源的开采和低端加工依赖严重，资源价格下跌导致经济走低，相关产业受到影响。例如，中国市场的煤炭价格，连续下跌两年后，在2015年仍然保持走低态势，使得山西省2013年财政收入因此减少1000亿元。鄂尔多斯政府2004年以来斥巨资兴建的康巴什新城，当地房价一度超过1万元每平方米，但随着近几年煤炭价格过山车式的走势，房地产的繁荣转瞬即逝，康巴什新城成为一座“空城”。

3．人力资本积累不足导致内生动力缺乏

在采掘业等资源初级加工产业占据主导地位的单一产业结构之下，资源型城市人力资源多样性不足，高端人才储备欠缺，导致城市内生能力不足，阻碍了城市产业升级与经济的可持续增长。

多数资源型城市的劳动力主要集中在采掘、加工、维修等工作岗位，结构性人才相对短缺，特别是具有较强经营管理能力的高端人才；大部分工人知识水平较低，劳动技能单一拉低了整个资源型产业的职工技术水平和工资水平；由于历史原因，中国高等教育资源集中在省会城市，而受限于自身的生活水平、交通条件、社会福利等因素，资源型城市缺乏对高端人才的吸引力，导致其转型升级的高层次人才匮乏。

从资本积累来看，对于需要资金发展的新建城市和处于亏损状态的衰退型城市而言，难以从资源型产业中抽出资金发展其他产业。对于投入产出比增加的成长型城市和稳定的成熟型城市来说，不愿意将资金转向其他行业。

4．制度不健全导致发展长期背离市场规律

受到产权制度不清晰、市场规则不健全等因素影响，在资源型城市的发展中，往往存在大量“资源错配”以及“寻租”行为，从而导致市场扭曲，甚至出现“僵尸”企业。在计划经济时代和在市场经济时代，这种问题都曾出现。

在计划经济体制下，通常国家会根据既有计划以较低的价格向资源型城市购买资源产品，而又通过高价返销轻工产品，僵硬的体制不仅制约了转型的内在动力，并且这种存在明显剥夺特点的宏观经济政策，导致了利益的双重流失。

伴随着市场经济体制改革的是中国在资源价格机制方面进行了大量的尝试，初步形成了以市场定价为主体的资源交易机制。但仍然存在大量资源价格扭曲的现象，导致资源产业结构难以根据产品价格的变化形成相应的动态调整。同时，多数资源型企业，尤其是产值规模较大的企业往往是资源型城市的经济主体，多受垂直管理体系的制约，这导致资源型城市的城市体系与矿业经济长期游离于国家工业化体系之外。

5．可持续发展的综合规范严重欠缺

资源型城市“因矿而生”、“因矿而建”，城市功能区划分不清，导致城市面貌相对落后。旧城沿矿而建，环境条件较差，基础设施普遍落后；而新城建设受到矿区分布的制约，地质条件复杂，甚至出现采空塌陷等危险，因此资源型城市的转型升级往往受到城市建设规划的制约，削弱了城市可持续发展能力。

（二）转型目标

资源型城市的重要特征之一就是主要依托资源的开采利用，随着不可再生资源的不断减少，可能导致产业链的断裂，这对城市经济的发展进步造成了阻碍。积极发展接续替代产业，通过技术进步开展经济转型的战略，可以提高资源的利用效率，延长资源的使用寿命和对城市的服务年限。中国产业布局不平衡、地区发展参差不齐、区域差距较大，各地区必须因地制宜，在充分理解自身条件的时候发挥自身优势，同时鼓励本区域的资源型城市带动本区域其他城市发展，为其提供资金、人才、科技、物资等重要物质基础，积极实行经济转型策略，摆脱资源衰竭抑制经济的局面，促进中国多元化产业集群的快速发展。资源型城市的转型是以经济转型为中心，最终实现其城市自身在经济、社会、环境等方面的持续健康发展。以此角度分析发现，资源型城市转型的目标可以概括为以下五点：

一是经济发展活力增强。接续替代产业逐渐发展壮大，逐渐形成低能耗、低污染的多元化产业集群，有效支撑经济发展；形成具有融合性、创新性、可持续性的新型产业体系，优化产业结构；使产业自主创新能力普遍增强，技术、人才、资本、信息、管理成为产业支撑，以科技进步促进产业链延伸。

二是完善公共服务水平，改善居民生活；

三是修复治理、优化生态环境，形成健康、友好的宜居环境；

四是转变政府职能，完善市场机制、激发市场活力，提高政府效率和市场效率，提供促进增长方式转型的制度保障；

五是经济增长动能转换。逐步摆脱对传统发展模式的依赖，促进传统动能改造提升，培育发展新动能，增强可持续发展活力，加快实现转型升级的步伐。

（三）转型内容

在对中国资源型城市现状的深入研究的基础上，《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》对资源型城市转型的规划目标进行了首次提出和定义：“到2020年，资源枯竭型城市历史遗留问题基本解决，可持续发展能力显著增强，转型任务基本完成。资源富集地区资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的格局基本形成。转变经济发展方式取得实质性进展，建立健全促进资源型城市可持续发展的长效机制。”

第一，经济转型方面。资源型城市转型的首要政策目标，是实现以产业转型为核心的经济转型。通过培育多元化产业体系，发展高技术产业、现代服务业，培育新的接续产业；在原有产业结构基础上，通过技术改造和提升、延伸产业链等多种方式，提升经济发展的技术水平和价值链；通过提供优惠政策和经济转型发展来吸引人才，保障经济发展的人才供给。降低经济发展、财税收入对资源直接使用的依赖性，形成新的经济增长活力。

第二，社会转型方面。以经济转型发展为基础，促进就业、提升居民收入，完善社会保障体系、提升社会保障水平，改善居民住房条件，通过提升公共服务和居民生活水平，促进社会转型；推动再就业，推动劳动力结构化调整，加大对“大众创业”、“全民创新”的支持力度，同时完善基本社会保障体系，充分发挥社保“兜底能力”。

第三，环境转型方面。在经济、社会转型发展的同时，对采空区、沉陷区以及土壤污染、水污染等历史遗留的生态环境问题进行修复治理，逐步改善和提高地区环境质量，实现环境友好的发展目标。

第四，制度转型方面。优化经济机制体制，创立和完善资源使用制度。如果想要使经济社会的发展突破自然资源产出的限制，则一元化的主导产业必须逐渐转型过渡至支柱产业多元化或去自然资源化发展，即实施经济转型的策略。不管是优化产业结构还是产业链延伸，抑或是经济机制体制的创新，均是为了改善因资源的枯竭所造成的社会经济的问题，切实实现资源型城市的经济社会可持续发展。