一 国家主导城市化下的“撤村并居”

自20世纪90年代以来，“城市化”已经成为全球化的趋势。世界城市化率从1995年的45%增长到2014年的54%，预计到2050年将增长到66%。从纽约到东京，从上海到孟买，全世界的人们都倾向于选择在城市居住，很多人相信“城市已经取得了胜利”（格莱泽，2012：2）。改革开放以来，我国也经历了城市化的高速发展。20世纪90年代依托于乡镇企业的蓬勃发展，走小城镇道路，实现农民“离土不离乡”的就地转移是当时的主流城市化观点。1997年的东南亚金融危机使人们认识到“相对过剩”和“城市短缺”时代的到来（赵新平、周一星，2002），因此自2000年起，城市化被国务院11号文件和“十五”计划确定为中央政策，由此开始了土地和劳动力等生产要素向农业以外领域的急剧转移。从2000年到2015年，我国地级及以上城市的数量从262个增加到295个，按照常住人口计算的城市化率由36.2%上升到56.1%（见图1-1）。

图1-1 2000～2015年我国地级以上城市数及城市化率

简单地说，城市化是人口从农村向城市的迁移，是产业结构由农业向工业、第三产业的转变，但其推进有不同的动力。在由产业结构升级拉动的自发性城市化过程中，由于工业和服务业在城市地区的发展产生规模效应，大批的农村剩余劳力迁移到城市。随着农村劳动力转移为城市劳动力，他们及家人逐步在城市定居下来。同时，在农村地区，由于劳动力及其家属的外移，村庄范围不断缩减，耕地也逐渐集中，最终完成产业升级、人口转移和生活方式的转变。这就是由城市吸引力和乡村排斥力，或者说推力与拉力共同构成的自发城市化。而在我国，还存在以政府的积极城市化政策为城市扩张主要动力的另一条道路——“国家主导式城市化”（Chan，1994）。在此种情况下，国家战略对城市和地区的城镇化起决定性作用，农村的推力作用基本可以忽略。在土地公有制的背景下，国家能够通过大型项目建设整体性地推进城市化，但其社会力量发育不足，可能尚不具备推进城镇化的条件（李强等，2012）。因此，我国的城市化是自发城市化和国家主导城市化并存的“城市化的双轨制”（Ma & Wu，2005; Shen et al．，2006）。

21世纪以来，这种国家主导式城市化又进一步演化为土地、财政、金融三位一体的“经营城市”模式。地方政府以高度繁荣的建筑业带来的营业税和规模巨大的土地出让金为主要财政收入，又通过以土地抵押为核心的土地金融助推大规模的城市基础投资，再基于新的城市建设对土地的需求启动新一轮的“土地—财政—金融”的循环（周飞舟，2007）。在这种模式下，土地是关键，一旦土地不能继续征用，或者土地出让价格下跌，政府的土地出让收入就会“缩水”，进而将无力偿还土地抵押贷款，城市建设步伐就会放缓，从而拖低政府财政预算收入和偿还财政担保贷款的能力，使得整个城市化开发的循环停滞。为了获取足够的土地推动城市经营，各地城市的建设用地不断扩张：通过规划城市新区、高新技术开发区、新产业园区、城市副中心以及新城市组团等方式，将城市的规模不断向外延伸。而这其中，建设用地面积和占用耕地面积都呈现快速递增的趋势。根据国土资源部的数据，2001年，全国城镇村及独立工矿用地达2487.58万公顷，其中占用耕地16.37万公顷；2002年时全国城镇村及独立工矿用地为2510.00万公顷，占用耕地19.65万公顷；2003年时，全国城镇村及独立工矿用地为2535.42万公顷，占用耕地22.91万公顷。[1]为保护耕地、保障粮食安全，中央政府以《土地管理法》（1998年）、《基本农业保护条例》（1998年）、《土地管理法实施条例》（1999年）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（2006年）、《耕地占补平衡考核办法》（2006年）和《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008年）等一系列法律、法规和政策强调对耕地的保护，严格管理土地的征收和建设用地的批准。一边是地方政府对土地资源的大量需求，另一边是中央政府对守住“十八亿亩耕地红线”、保障粮食安全目标的要求，因此必须找到一条新路——在建设用地总量平衡下寻求新的土地开发权。“增减挂钩”的政策正是在这种背景下被提出的。2004 年10 月21 日，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28 号）提出，“加强村镇建设用地的管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模”，同时“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。其实质就是将农民宅基地、村庄用地复垦为农田后，将该建设指标转移到城市建设用地上去。在此种政策下，各地上马了各种土地整理、村庄复垦的项目，大量村庄被拆除，耕地被集中整理，农民上楼居住，从而导致“村改居”社区广泛出现。

针对大规模出现的“撤村并居”，目前学界主要关注剥夺农民利益的问题。既有研究多从政治经济学出发，指出城市化进程中农民难以享受土地资本化的级差收益，并且由于产权不明确、补偿标准模糊而普遍遭受权益侵害（周飞舟，2007；刘守英，2008）。在“撤村并居”过程中，一些项目违背农民意愿强拆强建，使农民的居住选择权、土地收益权无法得到保证，生产与生活方式脱节（郑风田、傅晋华，2007；石琛，2011）。而出于追求政绩工程和土地财政而实施的拆迁上楼，有可能打破村庄稳固的社会结构和内在秩序，导致传统文化的衰落和村民精神的空虚（刘奇，2011）。对农民上楼过程中的抗争研究，也多是从这个角度出发讨论农民利益的得失（李旺君、王雷，2009；刘元胜等，2011）。但无论是理性计算后的主动接受，还是说服动员后的被动上楼，在经历前期的矛盾和动荡后，农民上楼居住、“撤村并居”还是得以实现。那么，农民在接受了政策安排之后，“村改居”社区是否就是一个“无事件境”呢？本书关注的核心问题是农民上楼故事的后半段：拆迁上楼之后，乡村原有土地边界消失、行政边界淡化、人口边界变动和经济边界模糊，一个默会村规民约、以血缘和地缘紧密相连、强调互惠合作的乡村公共秩序被城市化过程击碎，在“村改居”社区中，新的基层公共秩序和社会治理如何重建？其实质是，当前中国的城市化模式在基层重造了怎样的“社会”和怎样的“市民”。