二 作为城市新基层的“村改居”社区

实际上，“集中居住”并非新生事物。早在20世纪80年代，一些城镇周边的农村就在政府的推动下，将农村人口的户籍由农业转为非农业，将农村建制的村民委员会改变为城市建制的居民委员会，并伴随旧村改造、村民转职转产、集体资产产权改制、社区新兴组织培育等多方面工作（杨贵华，2014：2）。这类农民集中居住模式以苏南地区为代表，主要目标在于实现“城乡一体化”发展。这些地区一般有相对发达的工业，能吸引农村人口放弃农耕而进入工厂，而较大规模的人口聚集又产生大量生产和生活服务需求，进而以“农民居住向镇区集中、工业向园区集中、农田向规模经营集中”的三个集中实现就地城镇化，改善社区的基础设施和公共服务配套，加强居住区的社区化管理，使入住的农民过上市民的生活，享受与市民基本相同的国民待遇，以达到缩小城乡差距、促进城乡一体化的目的（叶继红，2013）。譬如，北京市S区的村庄集中居住就要求“村集体经济基础较好，农民就业状况良好，有基础产业支撑；集体存款应达到人均5万元以上；村内年人均纯收入应达到1万元以上；村内从事二、三产业的劳动力不低于85%”。[2]这种集中居住的模式主要解决的是城郊失地或主动脱离农业生产的农民的城市融入问题，是当地经济发展到一定阶段的自然结果，是农民的自愿选择，因而推进相对容易。

“拆村并点”也早有先例。由于城乡二元的户籍制度的约束，大量进城务工的农村劳动力虽然长期滞留城市，成为实际上的城市常住人口，但并不能取得城市户籍。同时，城市住房价格的急速上涨和一些大城市为了抑制房价过快增长而采取限购政策，也使得农村人口难以在城市定居下来。因此，绝大多数农村劳动力即使长期在城市居住，仍有家人留在农村，他们也愿意继续保留在农村的宅基地作为最后的生活保障，并将在城市获得的经济收入拿回农村重修老宅，以获取家园的精神寄托和彰显个人成就。这一现象的后果就是，一方面农村人口和资源外流，村一级的公共服务和村庄内部的公共秩序难以为继，甚至有学者发出“村将不村”（董磊明，2007）的感叹；另一方面农村的集体建设用地不断超标，造成了土地资源的浪费，“空心村”大量出现，因此一些地方开始通过村庄合并来维持基层社区的持续运作。譬如属于“泛长三角”地区的山东省临沂市，劳务输出达到了近200万人的规模，由于大量农民进城务工，农民子弟求学迁移，许多农村出现了村落空心、宅基地空置的现象。而同时，一些村落的无序扩张造成了建设用地对耕地的过度侵占，面临大量村庄空心化的问题。针对这一情况，当地自2003年开始就采取填实空心村、合并建立中心村、建设统一社区（农民公寓）等模式对农村进行改造，对人口少、布局零散、土地利用水平低的村庄，实施小村并大村，集中建设中心村。2003～2006年，临沂市共投入20多亿元，先后对252个乡镇（办事处）9580个行政村进行了合并和调整，撤销乡（镇）71个，撤销行政村2429个，完成旧村改造462个，拆迁建筑面积达380万平方米；建成居民还建楼385栋，面积161.7万平方米；合并建设中心村65个，在城镇周围建设居住社区23个，建筑总规模达778万平方米；处置利用空闲宅基地72466宗，腾出各类建设用地4.96万亩。[3]

但是以土地为导向而推动“撤村并居”与之有完全不同的背景和动因。“增减挂钩”政策的提出和实施，一方面缓解了中央保护耕地而限制建设用地总量扩张与地方搞发展需要用地指标之间的内在矛盾，提出了一个能够调动双方积极性的新机制（华生，2013：147）；另一方面找到了一条“农村出地、城市出钱、农民上楼”（新农村建设课题组，2011）的快速城市化道路。在此种政策下，一个村庄是否“撤村并居”与其经济发展水平或空心化程度无关，而主要取决于其所在区域是否被划入新的城市建设范围，其集体建设用地是否有被复垦整理的价值。因此，虽然说“集中居住”和“拆村并点”也是政府主导下的城市化推进方式，但在以获取土地为取向的“撤村并居”导致的“村改居”社区建设中，国家逻辑是最强的，空间的设计和使用是为了满足城市土地储备的需要，而不会充分考虑被拆迁村庄和农民的发展状况及上楼意愿。

由此可见，虽然都是农民进入社区居住，但在不同动因和运作机制下，被拆迁的村庄、上楼的村民和后续安置措施有很大差别。上述三种类型的集中都是因为宅基地被征收，农民集中居住不涉及耕地的征收，其土地或许在上楼之前已经被用于工业发展，或者在上楼之后被集中经营，撤村主要是使生产和生活方式业已城市化的村民完成户籍的转变和公共服务的改善。而“拆村并点”形成的社区实际上仍然是乡村，只不过是基础设施和公共服务有了极大改善的社会主义新农村，其农民的身份属性不变，村庄建制保留，各种基层组织和村级治理方式延续。而本研究所关注的“村改居”社区则是农村整体被纳入城市规划范围，宅基地和耕地都被征用（可能会根据项目规划多批次分别征用），农民身份转为非农业户口，进入由政府统一建设的新社区集中居住；村建制根据具体情况予以保留或撤销，建立社区同时引入居委会、物业管理公司、业委会等现代城市社区的多元组织；村集体资产进行评估量化，变为股本，村民失去土地变为城市居民后，成为原集体资产的“股东”，按股份享受分红（见表1-1）。

表1-1 几种“撤村并居”类型

乡村拆迁、农民上楼之后搬入的“村改居”社区，成为一类新型的城市基层单元。虽然从最终的发展来看，这类社区也将逐渐发育成熟，按照城市社区的结构和制度来运作，但就目前来看，它还具有比较突出的过渡性特征。学界已经有不少研究关注其治理过程中出现的问题。譬如，林聚任、鄢浩洁（2011）认为，这类新型的大规模居住区一般存在公共服务职能不完善、组织角色不清等问题，因此应当改变过去村庄的管理理念，在新型城乡关系下进行社区管理创新，突破原有村落界线，随着居民生产生活方式的转变，积极开展各种社区服务。由于很多地方在农民回迁社区中实行的是村庄管理和社区管理并行的办法，原村两委和新社区两委在社会管理职能方面存在一定的交叉。陈晓莉、白晨（2012）提出部门之间相互扯皮、推诿、争利的现象时有发生，重复管理和无人管理常常并存，而村民自治与居民自治制度的不衔接，则严重制约了社区居民参与管理和监督的积极性。总的来说，学者们认为这类社区大多面临集体经济发展瓶颈、组织关系不顺、社区自治能力不强、公共服务落后等问题，应当从集体经济改制、理顺组织架构、培育社区社会资本、优化公共服务等方面来开展社区治理转型（赵美英等，2010；顾永红等，2014）。

着眼于此类社区，本研究关注的重点在于其作为一类新型城市基层单元的形成过程。在国家自上而下逻辑主导的城市化下，“村改居”社区这一新的城市空间是“被生产”出来的。在获取城市建设用地的过程中，农村的空间形态面临由分散水平式向集中立体式的转变，村庄原有的生产秩序和管理框架被打破，相应地，农民的身份属性和自我认同与熟人社会关系网均发生改变。那么，在曾经的乡村共同体解体之后，回迁上楼形成的“村改居”社区如何进行基层组织体系再造、社区秩序重建，一步一步成长为新的城市基层单元？在居住空间和住房形态发生巨大改变，身份属性也在户籍上被转化为新市民后，上楼农民如何重塑自我认同，进行集体认同的再定位？本书以“村改居”社区为透镜观察城市化过程对基层治理的影响，以及基层组织和治理架构由乡到城的转变过程，观察新市民气质和生活样式的培养和发育过程。这有助于更加深刻地理解“村改居”社区存在的种种治理问题的缘由，以及更加全面地认识此种空间先行的城市化模式可能带来的后果。